II GSK 503/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 459/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. S.A. w W. 2266 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 459/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę "P." S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2011 r. w miejscowości B. zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składających się z ciągnika wraz z naczepą. Przewóz drogowy żwiru kierowca wykonywał w imieniu przedsiębiorstwa P. Załadowcą przewożonego towaru był "P." S.A. z siedzibą w W. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ: I instancji), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] września 2012 r., nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 24.400 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odwołując się do treści art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: u.r.d.) oraz art. 13g ust. 1 i ust. 1b, a także art. 40 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) wskazał, że sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia, a podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ odwoławczy uznał, że kontrolowany pojazd zważono jednokrotnie, a kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, z którego wynikało, że doszło do naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk 11,1 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 3,1 t, nacisk 26,5 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie o 7 t, łączna masa zespołu pojazdów 43,5 t - przekroczenie dmc o 1,5 t, ponadto przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD wskazał, że wysokość kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, określona jest w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych. I tak w sprawie kara pieniężna wyniosła 24.400 zł. Organ rozważył argumenty odwołania i stwierdził, że w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących regulacji prawnych, nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, że skarżąca spółka odpowiadała za załadunek żwiru. Przede wszystkim nie wykazano, by ze swej strony podjęła jakiekolwiek działania cywilno - prawne, które wskazywałyby, że scedowała profesjonalny załadunek wydobytego żwiru na rzecz innego podmiotu. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo ustalił, że skarżąca spółka była załadowcą żwiru z należącego do niej Zakładu Górniczego w O. Okoliczności ładowania pojazdu potwierdzały zeznania kierowcy. Zatem skarżąca spółka - załadowca posiadała odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów w wielkości 42 t, ładując towar (żwir) na naczepę o łącznej masie w ilości 31 t, co wynikało z dokumentu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto skarżąca spółka była świadoma, że wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w toku niniejszego postępowania nie zebrano bezspornych dowodów wskazujących na odpowiedzialność spółki jako załadowcy, Sąd zauważył, że dowody w postaci protokołu kontroli, zeznań kierowcy, jak również dokumentu WZ, były wiarygodne i całkowicie wystarczające do ustalenia pochodzenia towaru i załadowcy. Reasumując w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy jednoznacznie udowodnił, że skarżąca spółka jako załadowca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Spółka "P." S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie na wypadek uznania, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 200 r., Nr. 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) polegające na nieuwzględnieniu zarzutu, że Główny Inspektor Drogowego nie ustalił, czy Skarżący rzeczywiście przyczynił się do powstania naruszenia przepisów lub czy pomimo powstania naruszenia godził się na nie, a jeśli tak, to w jakiej formie przyzwolenie to nastąpiło. Uchybienie to w konsekwencji przełożyło się na niesłuszne zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi; - art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu rozpoznania i oceny prawnej istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj: a) zakresu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, w tym, czy profesjonalnie zajmuje się on załadunkiem towarów, b) czy Skarżący rzeczywiście co najmniej godził się na powstanie naruszenia bez wyjaśnienia, czy ma on np. możliwości techniczne dokonania pomiaru nacisku na osie pojazdu lub uniemożliwienia wyjazdu poza teren kopalni przez pojazd nienormatywny. 2. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 43 i 44 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż pojęcie załadowcy, o którym mowa w art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p. obejmuje również wydobywcę i sprzedawcę kruszywa nie zlecającego, nie organizującego i nie wykonującego przewozu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania powyższego przepisu oraz uznania odpowiedzialności skarżącego za przejazd pojazdu nienormatywnego w sprawie będącej przedmiotem skargi. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W stanie prawnym wiążącym w tej sprawie podstawę materialną do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenie określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 13 g ust. 2 tej ustawy karę za taki przejazd ustalało się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, przy czym stosownie do dalszej części przepisu w przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru kara stanowiła sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi występowało na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustalało się jako sumę wysokość kar z tytułu każdego przekroczenia. Wysokość kar pieniężnych została określona w załączniku nr 2 do ustawy. Kara pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownego zezwolenie lub z naruszeniem jego warunków mogła być nakładana na: podmiot wykonujący przejazd (art. 13 g ust. 1 b punkt 2), oraz na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (art. 13 g ust. 1 a punkt 2). Z jasnej treści art. 13 g ust. 1 b ustawy o drogach publicznych w sposób jednoznaczny wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków była nakładana na podmiot wykonujący przejazd i jego odpowiedzialność za to naruszenie miała charakter bezwzględny, a w ściśle określonych sytuacjach mogła być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstawała wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazywały ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie miała charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie było wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musiał wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania administracyjnego wyznaczała norma prawa materialnego, powołanego już i omówionego art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy bezpośrednio wskazywał na wpływ a co najmniej na godzenie się skarżącego na stwierdzone naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącego a nade wszystko jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem, że organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie załadowcy na stwierdzone naruszenie. Według Sądu I instancji dowodem tym był "przede wszystkim dokument wydania towaru", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwit wagowy znajdujący się w aktach sprawy to jedyny dowód odnoszący się do załadowcy. Opierając się jedynie na tym dokumencie organy obu instancji przyjęły a Sąd I instancji to zaaprobował, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że skarżący miał wpływ albo godził się na naruszenie obowiązków przewozu drogowego. Sąd I instancji przyjął, zatem, że ciążący na organach obowiązek jednoznacznego wykazania, że załadowca miał wpływ a co najmniej godził się na naruszenie został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela i stwierdza, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a tym samym zarzut naruszenia tych przepisów stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka nie podała jakie okoliczności pominął sąd pierwszej instancji. Skarżąca nie wykazała także w skardze kasacyjnej istotnego wpływu na wynik sprawy podnoszonego uchybienia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku w świetle art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. jest prawidłowe a zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jest chybiony. W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a skarżący zarzucił Sadowi I instancji naruszenie art. 13 g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 43 i 44 Prawa przewozowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za przedwczesny. Skoro, bowiem w sprawie nie ustalono istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do zastosowania art. 13 g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to, co najmniej przedwczesnym jest twierdzenie, iż doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji