VII SA/Wa 1849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r. W.T. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], oddalającego skargę W. T. na bezczynność wierzyciela tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu sprawy wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego - dobudowania pomieszczenia handlowo - usługowego z tarasem i schodami do budynku mieszkalnego na nieruchomości w [...]przy ul. [...], dz. nr [...], decyzją z dnia [...]maja 2012 r., nakazał właścicielowi nieruchomości M. W.wykonanie w terminie do dnia 30 sierpnia 2012 r. określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania W. T. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 832/12 oddalił skargę. M. W. wnioskiem z dnia 26 lutego 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przedłużenie terminu wykonania nakazanych robót do dnia 31 grudnia 2013 r. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., zmienił na podstawie art. 155 k.p.a., decyzję z dnia [...] maja 2012 r., w ten sposób, że nakazany obowiązek należy wykonać do dnia 31 grudnia 2013 r. Podaniem z dnia 11 lutego 2013 r., W.T. wniósł skargę na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz.1015), na bezczynność wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., oddalił skargę na bezczynność. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. W. T. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. W jego uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 6 § 1 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga. Skarga ta będzie zasadna jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności - w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Przy czym, stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie, lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności. Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego. Jak wynika z opisanego stanu faktycznego sprawy, na dzień wydawania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. [...] marca 2013 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą PINB w [...] zmienił na podstawie art. 155 k.p.a., decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r., w ten sposób, że wykonanie nakazanego obowiązku przedłużono do dnia 31 grudnia 2013 r. Zatem zdaniem organu nie można stwierdzić, że w dniu 1 marca 2013 r. istniał obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nie jest dotknięte wadą nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., wniósł W. T. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał ponownie na treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Ponownie podkreślił, że nie można stwierdzić, że w dniu 1 marca 2013r. istniał obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, gdyż na dzień wydawania postanowienia z dnia [...] marca 2013r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lutego 2013 r. Odnosząc się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, w świetle której, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy tzw. decyzji zależnych. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Organ wskazał także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Jednak nie ma przepisu prawa materialnego, który wyznaczałby relacje pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a kontrolowanym w mniejszym postępowaniu, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie złożył W. T. Wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazał następujące naruszenia prawa art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; organ popełnił błąd subsumcji błędnie uznając, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia w sytuacji, gdy takie podstawy są. Podniósł, że pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a kontrolowanym w niniejszym postępowaniu, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., oddalającym skargę na bezczynność istnieje zależność. Gdyż gdyby, po wniesieniu w dniu 12 lutego 2013 r. skargi na bezczynność wierzyciela - PINB w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, nie została wydana rażąco naruszająca prawo decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., to postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. byłoby inne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym. Postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ocenia decyzję na dzień jej wydania, a stwierdzenie nieważności powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998r. OSP 6/97) Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy własne wcześniejsze postanowienie, odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., mocą którego organ oddalił skargę na bezczynność wierzyciela tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. podniósł, że w niniejszej sprawie powinno nastąpić stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, w świetle której, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, co prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, że ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy tzw. decyzji zależnych. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja druga jest decyzją zależną od pierwszej, w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Przykładem takiego ciągu działań jest chociażby proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby zatem stwierdzić, że jakaś decyzja jest zależna od innej, pomiędzy decyzją pierwszą, a inną, kolejną, decyzją musi istnieć związek przyczynowy. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Decyzja druga jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W tym kontekście nie można uznać, by pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., istniała tego typu zależność. Faktycznie, gdyby nie wydano decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. treść rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2013 r. byłaby inna, jednakże okoliczność ta nie przesądza o istnieniu pomiędzy tymi orzeczeniami zależności. Rozstrzygnięcie PINB w [...] nie warunkowało w żaden sposób wydania postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie czerpał wiedzy o stosunkach prawnych lub faktycznych z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i wydając swoje rozstrzygnięcie w żaden sposób na nich nie opierał się. A co najważniejsze wydanie postanowienia z [...] marca 2013 r. byłoby możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji PINB w [...]. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji/postanowienia. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a). Analizując treść ww. przepisu w kontekście niniejszej sprawy wskazać należy, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż na dzień wydawania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. [...] marca 2013 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., mocą której organ przedłużył okres na wykonanie nakazanego obowiązku do dnia 31 grudnia 2013 r. Zatem prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie można przyjąć, że w dniu 1 marca 2013 r. istniał obowiązek podjęcia przez wierzyciela jakichkolwiek czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skoro w obrocie prawnym istniała decyzja przedłużająca wykonanie obowiązku wskazanego we wcześniejszej decyzji, to nie istniały podstawy do wszczynania postępowania egzekucyjnego w sprawie, a tym samym nie można było zarzucić organowi egzekucyjnemu bezczynności. Należy pamiętać, że zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Organ przystępuje do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym dopiero, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Tego w niniejszej sprawie w dniu 1 marca 2013 r. organ nie mógł stwierdzić. Postanowienie z [...] marca 2013 r. miało zatem swoje uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta okoliczność przesądza zatem, że nie można stwierdzić, że w dniu 1 marca 2013 r. istniał obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Tym samym nie można było w dniu 1 marca 2013 r. zarzucić organowi egzekucyjnemu bezczynności. Na marginesie należy wskazać, że okoliczności tej nie zmienia również fakt, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2013 r., gdyż ww. rozstrzygnięcia nie było w obrocie prawnym w dniu 1 marca 2013 r., a jak wyżej zaznaczono dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, bada się stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji/postanowienia. Zgodzić się także należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że postanowieniu z [...] marca 2013 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa gdyż wydane zostało przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.