VII SA/Wa 992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwany dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. Z. na postanowienie P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że W. Z. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego na działce nr Ew. [...] w I. Z., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r., wydanego przez Starostę K., a określonego w tym pozwoleniu jako budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami. Organ przytoczył treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stwierdził, że W. Z. nie jest inwestorem zatem nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. Z. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 61a k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nie posiada przymiotu strony podczas, gdy ustalenie wymagało podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, a zatem wszczęcia postępowania; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. pomimo braku wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie istniejącego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego stanu postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji, w szczególności pominięcie badania stanu wnioskodawcy w tychże postępowaniach; - art. 59 ust. 7 w zw. z art. 17 pkt 1 prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej zawężającej interpretacji pojęcia "inwestor". W uzasadnieniu wskazał, że nabył na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia 6 kwietnia 2011 r. (Rep. A nr [...]) oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 maja 2011 r. nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wraz z prawem własności nieruchomości w części. Podkreślił, że wszystkie lokale zostały wyodrębnione na podstawie zaświadczenia wydanego w dniu 22 lipca 2010 r. przez Starostę K., który tym samym uznał spełnienie wymagań wynikających z prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z dwóch samodzielnych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzja ta została wydana po skontrolowaniu inwestycji i stwierdzeniu, że inwestor odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Poza inwestorem, skuteczną inicjatywę wszczynającą jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, w tym wznowienia postępowania, w tego typu sprawie posiada jedynie prokurator na mocy art. 184-188 k.p.a. Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 1695/12 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których NSA podzielając zasadę zamkniętego katalogu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wskazał na przypadek odstępstwa od tej zasady i stwierdził, że w sytuacji gdy deweloper - adresat pozwolenia na budowę, odmawia wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkanie nowych właścicieli w takim budynku, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Skarżący chce w trybie nadzwyczajnym stwierdzić nieważność decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku powołując się na nabycie części nieruchomości. W ocenie Sądu, obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie daje mu przymiotu strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym, w sytuacji gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, organ prawidłowo wydał postanowienie o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Sąd oddalając na rozprawie wniosek skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowania związanego ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działał na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.