II SAB/Wa 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W. K. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji Umowy (dalej jako "Umowa") nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., zawartej między Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ("Zamawiającym") a Konsorcjum firm: E. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz A.L. ("Konsultant"), w następującym zakresie: 1. udzielenie informacji, czy Konsultant kiedykolwiek powiadomił Zamawiającego o tym, że polecenie wydane przez Kierownika Projektu wykracza poza zakres uprawnień Kierownika Projektu lub poza zakres Umowy (zob. art. 5.3 Ogólnych Warunków Umowy - dalej jako "OWU"), a jeżeli tak - wniósł o udostępnienie kopii wszystkich takich powiadomień oraz udostępnienie kopii wszystkich rozstrzygnięć Zamawiającego, o których mowa w art. 5.3 OWU; 2. udostępnienie kopii wszystkich pism zawierających zgodę Zamawiającego na podjęcie przez Konsultanta działań, o których mowa w art. 5.6 OWU; 3. udzielenie informacji, czy Zamawiający kiedykolwiek odmówił zgody na podjęcie przez Konsultanta działań, o których mowa w art. 5.6 OWU, a jeżeli tak – udzielenie informacji, w jakich przypadkach, oraz udostępnienie kopii wszystkich pism zawierających taką odmowę; 4. udzielenie informacji, czy Konsultant kiedykolwiek informował Zamawiającego o środkach, które należy podjąć w celu zaradzenia sytuacji, w której zachodziła niezgodność postępu robót z harmonogramem lub w której istniało zagrożenie, że postęp robót nie będzie przebiegał zgodnie z harmonogramem (art. 11.6 OWU); 5. udostępnienie kopii wszystkich raportów z postępu prac, sporządzonych przez Konsultanta, o których mowa w art. 19.1 i 19.2 OWU, w tym: a) raportu otwarcia (zob. art. 19.1.1 OWU), b) raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej (zob. art. 19.1.2 OWU), c) raportów miesięcznych (zob. art. 19.1.3 OWU), d) raportów technicznych (zob. art. 19.1.4 OWU), e) raportów sporu (zob. art. 19.1.5 OWU), w tym udostępnienie kopii wszystkich sporządzonych przez Konsultanta raportów dotyczących roszczeń konsorcjum firm S., H. S.A., P. S.A. oraz A. S.A. ("Wykonawca") związanych z realizacją Umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zawartej między Zamawiającym a Wykonawcą, w szczególności raportów następujących roszczeń: 1) raportu roszczenia [...] ; 2) raportu roszczenia [...] ; 3) raportu roszczenia [...] ; 4) raportu roszczenia [...] ; 5) raportu roszczenia [...] ; 6) raportu roszczenia [...] ; 7) raportu roszczenia [...] ; 8) raportu roszczeń [...] oraz [...] ; 9) raportu roszczenia [...] ; 10) raportu roszczenia [...] ; 11) raportu roszczenia [...] ; 12) raportu roszczenia [...] ; 13) raportu roszczenia [...] ; 14) raportu roszczenia [...] ; 15) raportu roszczenia [...] ; 16) raportu roszczenia [...] ; 17) raportu roszczenia [...] ; 18) raportu roszczeń [...] oraz [...] ; 19) raportu roszczenia [...] ; 20) raportu roszczenia [...] ; 21) raportu roszczenia [...] ; 22) raportu roszczenia [...] ; 23) raportu roszczenia [...] ; 24) raportu roszczenia [...] ; 25) raportu roszczenia [...] ; 26) raportu roszczenia [...] ; 27) raportu roszczeń [...] oraz [...] oraz [...] . 6. udzielenie informacji, czy w jakimkolwiek przypadku Zamawiający odrzucił którykolwiek z raportów, o których mowa w pkt 5 powyżej lub zażądał zmian w którymkolwiek z raportów, o których mowa w pkt 5 powyżej, a jeżeli tak – wniósł o udostępnienie kopii pism zawierających stanowisko Zamawiającego o odrzuceniu lub zażądaniu zmian (zob. art. 20.2 OWU); 7. udzielenie informacji, czy Zamawiający kiedykolwiek wystąpił z żądaniem zapłaty odszkodowania lub kar umownych przez Konsultanta w związku ze sposobem wykonywania przez Konsultanta Umowy, a jeśli tak, to wniósł o udostępnienie kopii pism zawierających zastrzeżenia Zamawiającego w przedmiocie sposobu wykonywania przez Konsultanta Umowy, jak również pism zawierających żądanie Zamawiającego zapłaty odszkodowania lub kar umownych przez Konsultanta w związku ze sposobem wykonywania przez Konsultanta Umowy; 8. udzielenie informacji, czy którakolwiek ze stron Umowy wszczęła kiedykolwiek procedurę rozwiązywania sporów, o której mowa w art. 29.2 OWU, oraz czy kiedykolwiek którakolwiek ze stron Umowy wszczęła postępowanie sądowe przeciwko drugiej stronie Umowy, a jeżeli tak, wniósł o udzielenie informacji, czego dotyczył spór oraz udostępnienie wszelkich pism zawierających stanowisko stron Umowy w sporze na etapie przedsądowym oraz pozwu i odpowiedzi na pozew w razie sporu sądowego. Pismem z dnia [...] i [...] maja 2013 r. organ przekazał wnioskodawcy żądane informacje, za wyjątkiem raportów roszczeń (pkt 5e wniosku), wskazując, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Z powyższym stanowiskiem wnioskodawca nie zgodził się, dlatego też wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 5e. Zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. c) ustawy o dostępnie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawny brak udostępnienia informacji, która, jako informacja o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ, miała charakter informacji publicznej, a także pomimo udostępnienia skarżącemu podobnych informacji przez organ oraz popadnięcia w stan bezczynności przez organ, który nie udostępnił skarżącemu części informacji publicznej objętej wnioskiem, ani też nie odmówił udostępnienia tej informacji publicznej w formie prawem przepisanej. Wnoszę o zobowiązanie organu do uwzględnienia pkt 5e przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez niezwłoczne udostępnienie skarżącemu ww. informacji publicznej w formie odbioru osobistego kserokopii objętych ww. informacją publiczną dokumentów w siedzibie organu oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz o ukaranie organu grzywną przewidzianą w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na bezczynność organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, wskazując, że raporty roszczeń nie stanowią informacji publicznej ze względu na fakt, że są to pochodzące od Konsultanta dokumenty wewnętrzne, mające charakter jedynie pomocniczych opinii i luźnych sugestii, nie przesądzający o kierunkach działania Zamawiającego. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Raporty roszczeń nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga W. K. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że żądane raporty sporu (roszczeń) nie mają charakteru informacji publicznej i dlatego poinformował wnioskodawcę o niemożności ich udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem dla oceny prawidłowości działania organu, należy ocenić w pierwszej kolejności charakter żądanych dokumentów, czy są one informacją publiczną. Umowa nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., której realizacji dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2013 r., została zawarta między Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Konsorcjum firm: E. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz A. L. na zarządzanie projektem Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko "Budowa autostrady [...], na odcinku od węzła [...] do węzła [...] " wraz z nadzorem nad realizacją robót na warunkach określonych w niniejszej Umowie, w Warunkach Ogólnych Umowy oraz w pozostałych dokumentach. Z art. 11 ust. 8 pkt 42 i 43 Ogólnych Warunków tej Umowy wynika, że Konsultant (wykonawca zamówienia) zobowiązany jest m.in. powiadamiać Zamawiającego o wszelkich roszczeniach Wykonawcy Robót oraz rozbieżnościach między dokumentacją Zamawiającego a stanem faktycznym na terenie budowy oraz rozpatrywać roszczenia Wykonawcy Robót i przedstawiać stanowiska w odniesieniu do nich. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 pkt 5 Ogólnych Warunków Umowy Konsultant będzie sporządzał w czasie realizacji usługi raporty z postępu prac dla Kontraktu, w tym raporty sporu: • niezwłocznie w każdym wypadku, gdy w trakcie realizacji usługi zostanie wszczęty spór między Zamawiającym a Wykonawcą Robót dotyczący realizacji Kontraktu, jednak nie później niż 10 dni od daty wszczęcia sporu, • wraz z wystawieniem Świadectwa Wykonania dla Kontraktu dla wszystkich spraw spornych, jakie wystąpiły w trakcie realizacji, w których Wykonawca Robót, co prawda nie wszczął sporu sądowego, ale nie zgodził się ze stanowiskiem Konsultanta i Zamawiającego. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że raporty sporu są to sporządzone przez Konsultanta dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami Umowy. Dokument ten nie ma charakteru wiążącego, a jest jedynie opinią i sugestią nieprzesądzającą jednak o kierunkach działania Zamawiającego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, z czym w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, Lex nr 1264898, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, LEX nr 672928, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, Lex nr 1126276). Zatem żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej raportów sporu (roszczeń), które w istocie są niewiążącymi opiniami i dokumentami, nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Należy bowiem uznać, że raporty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Wprawdzie dotyczą one konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń, a nie faktów. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku W. K. o udostępnienie raportów sporu (roszczeń). Skoro bowiem żądane dokumenty nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/GD 1153/03, Lex nr LEX nr 299295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731). Skoro zatem organ poinformował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku wnioskodawcę o tym, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to należy uznać, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa, co niezasadnie podnosi strona skarżąca. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.