II SAB/Wa 396/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. R. R. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zakresie wewnętrznych materiałów do informacji oraz materiałów informacyjnych, które wykorzystują konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej na potrzeby udzielania porad podatkowych. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Minister Finansów poinformował wnioskodawcę, iż w jego ocenie materiały szkoleniowe i informacyjne, z których korzystają konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej, udzielając informacji podatkowej podatnikom w świetle art. 6 ust. 2, nie stanowią informacji publicznej w zakresie wskazanym w ustawie, a także nie są dokumentami urzędowymi, które podlegają udostępnieniu. Materiały te zawierają wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne, wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielania odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe. Materiały te służą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagającego w zakresie udzielania odpowiedzi podatnikom. Wskazał, że materiały szkoleniowe zawierają wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne, wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielania odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe i służbą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagającego w zakresie udzielania odpowiedzi podatnikom. Jednocześnie Minister Finansów zaznaczył, iż w orzecznictwie sądowym dokonane zostało rozróżnienie "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od "dokumentów wewnętrznych" służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzających o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. W związku z powyższym Minister Finansów stanął na stanowisku, iż wnioskowane materiały nie podlegają udostępnieniu w trybie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia [...] czerwca 2013 r. na bezczynność Ministra Finansów R. R. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną. Podniósł, że do obowiązków organu należy prowadzenie Krajowej Informacji Podatkowej. Wykonuje ona zadania publiczne polegające na udzielaniu informacji na zapytania podatkowe. Zatem dokumenty, o które występował stanowią informację publiczną o działalności organu, nie można zatem nadać im charakteru "dokumentu wewnętrznego" W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga stosownie do art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga R. R. dotyczyła zrzuconej przez niego bezczynności w zakresie udostępnienia przez Ministra Finansów informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, mających charakter informacji publicznej, będących w jego posiadaniu. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej – załatwiając wniosek w tym przedmiocie – ma do wyboru jedno z następujących rozwiązań: Po pierwsze, uwzględniając wniosek, udziela żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); Po drugie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie – również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); Po trzecie, wydaje decyzję odmowną w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1) po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczącego się w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wreszcie po czwarte, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bądź gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji odmownej, ale powiadamia wnioskodawcę na piśmie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi) o tym fakcie. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj.: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, 2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, 3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo 4) nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu nie można zarzucić Ministrowi Finansów bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez R. R. we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Stwierdzić należy, że organ zasadnie w niniejszej sprawie uznał, iż brak jest podstaw do udostępnienia skarżącemu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. materiałów szkoleniowych oraz materiałów informacyjnych, które wykorzystują konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej na potrzeby udzielania porad podatkowych. Jakkolwiek rację ma skarżący, że w świetle art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych to – zdaniem Sądu – nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu ewentualnie mają charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczone w aktach sprawy nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Jak wskazuje organ materiały te zawierają jedynie wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielenia odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe. Materiały te służą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagających w zakresie udzielenia odpowiedzi podatnikom. W istocie stanowią one dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk. Nadto nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a zatem nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią zatem informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59). Mając zatem na uwadze, że skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, które nie stanowiły informacji publicznej należy uznać, że załatwienie jego wniosku poprzez udzielenie mu pisemnego wyjaśnienia o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji – co organ uczył w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. – wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność tego organu. Rozpoznając wniosek dotyczący informacji mniemających charakteru informacji publicznej nie był on zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z tych wszystko względów Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.