II SA/Gl 1220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości nabytej umową zamiany na cele publiczne oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...]r., Rep. [...], Gmina C. nabyła od G. K. nieruchomość położoną w C. przy ul. [...], ozn. nr 1 k.m. 22f o pow. 0,0087 ha, w zamian za działki gruntu nr 2, 3, k.m. 22f, o łącznej pow. 0,0501 ha. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. G. K. reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w C., ozn. nr 4 o pow. 0,0079 ha, pochodzącej z działki nr 1. Jednocześnie zawnioskowała o ustalenie wysokości kwoty tytułem odszkodowania, jaką winna wpłacić na rzecz Gminy C. za działki nr 2 oraz nr 3 otrzymane w zamian za działkę nr 1, których nie jest już właścicielką, gdyż przekazała je córce, która wybudowała na nich dom mieszkalny. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]Wojewoda[...]wyznaczył jako właściwy organ Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia powyższego wniosku. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy C., co jest ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 24 października 2012 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Jednocześnie wystąpiono do Prezydenta Miasta C. o przesłanie uchwały Zarządu Miasta C. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie nabycia przez Gminę C. nieruchomości ozn. jako działka nr 1, k.m. 22f o obszarze 87 m2, położonej w C. przy ul. [...] w zamian za działki gruntu nr 2, 3, k.m. 22f, o łącznym obszarze 0,0501 ha oraz dokumentację dot. podziału, z której wynika, że nieruchomość o nr 4 została wydzielona z działki o nr 1 opisanej w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił G. K. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4 o pow. 0,0079 ha, obręb [...], nabytej na rzecz Gminy C. umową zamiany na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że instytucja zwrotu nieruchomości stosowana jest do nieruchomości wywłaszczonych na cel publiczny. Tymczasem nieruchomość położona w C. przy ul. [...]o nr 1, obręb [...], z której wydzielono działkę wnioskowaną do zwrotu ozn. nr 4, nie została wywłaszczona ani też przejęta na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nabyta w drodze dobrowolnej umowy cywilnej, a zatem w ocenie organu I instancji brak było podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powyższe wynika ze zgromadzonej przez organ dokumentacji, w tym z protokołu z negocjacji spisanego w dniu [...] r. w sprawie wykupu nieruchomości położonej w C. ozn. na k.m. 22f jako działka 1, z którego wynika, że G. K. wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości nr 1 na działkę położoną przy ul. [...], którą obecnie dzierżawi. Stronie zaproponowano wówczas zamianę działki nr 1 na działki nr 2 i 3 o łącznej pow. 501 m2. W złożonym odwołaniu G. K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie na jej rzecz zwrotu przedmiotowej działki, w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jako zbędnej i niewykorzystanej na cel publiczny lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wniosła o ustalenie wysokości odszkodowania za otrzymaną w zamian za działkę nr 1, obręb [...], nieruchomość w postaci 1/5 części działki nr 6 i 7, obręb [...], jako nieruchomości zamiennej, z uwagi na to, że działki te nie mogą być zwrócone gdyż zostały przekazane córce. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że nieruchomość w skład której wchodziła działka nr 4, obręb [...] została wywłaszczona pod realizację parkingu przycmentarnego w C. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 136 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę zwrotu ww. nieruchomości, podczas gdy nieruchomość ta stała się zbędna i nie została wykorzystana na cel publiczny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono, że nie znajduje uzasadnienia pogląd organu I instancji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku wywłaszczenia tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej zawartej w warunkach określonych w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być bowiem zdaniem odwołującej się przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działu III powołanej ustawy. Dodatkowo wskazano, że zawarcie umowy zamiany z Gminą C. było przymusowe, bowiem w przeciwnym razie zostałaby wywłaszczona i to na gorszych warunkach. Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumenty świadczące o prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił w pełni stanowisko Starosty [...], że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr 4 na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji prawidłowo uznał, że skoro nieruchomość objęta przedmiotem żądania została nabyta przez Gminę C. w zamian za działki nr 2 i nr 3, to dyspozycja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na to, aby taka nieruchomość była objęta decyzją o zwrocie. Wobec czego zdaniem organu odwoławczego odmowę zwrotu należało uznać za zgodną z prawem. W tej sytuacji wszelkie wnioski strony, w tym o ustalenie odszkodowania nie mogą zostać uwzględnione. Na koniec wskazano, że dokonywanie przez odwołującą się zabiegów interpretacyjnych, które mają doprowadzić do uznania, że przedmiotem postępowania o zwrot mogą być także nieruchomości nabyte przez gminę na podstawie umowy cywilnej, zawartej na podstawie art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do zmiany treści przepisów dotyczących postępowania o zwrot, a zatem wkracza w sferę kompetencji ustawodawcy, co należy zdaniem organu odwoławczego uznać za bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...], G. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 4 w związku z art. 113 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację tych przepisów, polegającą na uznaniu, że nabycie nieruchomości na własność gminy w drodze zamiany działek, a nie ich wywłaszczeniu, wyklucza możliwość zwrotu poprzedniemu właścicielowi zbytej w tym trybie działki. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 Konstytucji przez przyjęcie wykładni prawa materialnego różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości wskutek przyjęcia wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego oraz przez naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 i 8 kpa przez pominięcie przy interpretacji prawa materialnego art. 7 kpa, nakazującego uwzględnić słuszny interes obywatela i art. 8 kpa nakazującego pogłębianie zaufania obywatela do organów państwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca w zasadzie powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że nie zgadza się z poglądem organów orzekających, że zwrot nieruchomości jest jedynie dopuszczalny w przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia sensu stricte. Zdaniem skarżącej nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Podkreśliła, że z uwagi na fakt prowadzenia i zakończenia - w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - rokowań poprzedzających zawarcie aktu notarialnego z [...]r., na podstawie którego Gmina nabyła od niej w zamian za działki nr 2 oraz 3, działkę nr 1, mimo, że akt ten został zawarty na podstawie nowej, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, zasada bezpośredniego działania przepisów ustawy musi uwzględniać ochronę praw nabytych na gruncie poprzedniej ustawy. Zdaniem skarżącej prawem, które nabyła już na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. było roszczenie o zwrot niewykorzystanej na cele publiczne części jej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie obowiązywała w dniu zawarcia umowy zamiany działek. Utraciła ona bowiem swoją moc z dniem 1 stycznia 1998 r., w którym to dniu weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W związku z powyższym zdaniem organu bezpodstawne jest roszczenie skarżącej o zwrot niewykorzystanej na cele publiczne części działki nr 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej zwrotu działki nr 4 o powierzchni 0,0079 ha, obręb [...], nabytej na rzecz Gminy Miasta C. umową zamiany – aktu notarialnego Rep. A. Nr [...]z dnia [...] roku bowiem zdaniem organu powyższa działka nie została wywłaszczona (indywidualną decyzją administracyjną) ale nabyta w drodze dobrowolnej umowy zamiany aktem notarialnym z dnia [...]roku. Działka ta nie jest też nieruchomością nabytą lub przejętą na rzecz Skarbu Państwa (art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ani nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy (art. 216 ust. 2) na mocy wskazanych w tym artykule przepisów i ustaw, a do których te nieruchomości stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan faktyczny został przez organy orzekające prawidłowo ustalony i nie jest kwestionowany przez skarżącą. Ten ustalony stan faktyczny Sąd przyjmuje za własny. Spór w sprawie dotyczy tego, czy działka nr 4 (powstała z podziału działki nr 1) której własność została przeniesiona na rzecz Gminy Miasta C. umowa zamiany – akt notarialny z dnia [...]roku jest nieruchomością wywłaszczoną, a w związku z tym podlegającą – po spełnieniu przewidzianych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku przesłanek – zwrotowi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). Właśnie art. 136 ustawy wyżej powołanej, a także pozostałe przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku regulują zasady zwrotu nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczona może zostać zwrócona w całości lub w części na żądanie jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy jeżeli stała się ona zbędna (art. 137) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Za nieruchomość wywłaszczoną należy rozumieć taką nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia rozumianego sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw i dekretów z mocą ustawy, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości. W trybie i na zasadach określonych w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku zwrotowi podlegają także nieruchomości określone w art. 216 tej ustawy. Przepis ten nakazuje bowiem stosować przepisy rozdziału 6 działu III nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Trzeba w tym miejscu już podkreślić, że przepis ten jako szczególny, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, a organy orzekające zobowiązane do przestrzegania prawa mogą go tylko stosować wprost. Dla niniejszej sprawy znaczenie posiada art. 216 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, rozdział 6 dział III ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie co do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że przepis ten nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III do nabycia nieruchomości na własność gminy na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że działka nr 1, z której powstała działka nr 4 (objęta żądaniem zwrotu) nie została wywłaszczona decyzją administracyjną. Sam akt notarialny zamiany między innymi działki 1 został sporządzony w dniu [...] r., a ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 roku (art. 241 i 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku). Oznacza to, że w dacie zawarcia umowy – aktu notarialnego z dnia 22 lipca 1998 roku ustawa z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie obowiązywała. Nadto w § 2 aktu notarialnego z dnia [...]roku wskazano, że umowa została zawarta na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji należy stwierdzić, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do żądania zwrotu działki nr 4, bowiem działka ta przeszła na własność gminy w trybie umowy (art. 15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 roku), nie podlega więc zwrotowi w trybie art. 136 ustawy z 1997 roku. Bezspornym jest twierdzenie skarżącej, że nabyła ona na gruncie ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości roszczenie o zwrot niewykorzystanej na cele publiczne części działki nr 5, to jest działki nr 4, bowiem akt notarialny został zawarty pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, kiedy to ustawa z 1985 roku już nie obowiązywała. Takie powołane w skardze orzeczenia administracyjne, które Sąd co do zasady podziela, dotyczą czynności cywilnoprawnych zdziałanych pod rządami ustawy z 1985 roku. Nie doszło także do naruszenia art. 1 Konstytucji RP bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej jednostek stanowi następstwo zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu (ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). sw