II SA/Ke 848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z [...] , znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Starosty W. z 10 czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. W. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Ż., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzją decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, że 13 maja 2013 r. W. W. wystąpił do Starostwa Powiatowego we W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce Nr [...] położonej w Ż.. Pismem złożonym w dniu 27 maja 2013 r. M. L. wniosła zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Decyzją z 10 czerwca 2013 r. Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. W. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. L. podniosła, że budynek podlegający nadbudowie i przebudowie ma nieuregulowany stan prawny oraz, że w ścianie wschodniej budynku, usytuowanej 4 m od granicy działki nr [...], będą znajdować się okna, a nadbudowa inwestycji spowoduje zacienienie tych okien. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ podniósł, że wniosek W. W. z 13 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę oraz decyzja Starosty W. z 10 czerwca 2013 r. dotyczą przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. Natomiast projekt budowlany załączony do ww. wniosku dotyczy przebudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego. W ocenie organu istnieje więc rozbieżność między wnioskiem o pozwoleniem na budowę, decyzją o pozwoleniu na budowę, a projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją. W związku z tym Wojewoda nakazał Staroście W. ustalenie zakresu wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewoda zauważył również, że zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zezwolił na realizację inwestycji, gdyż uznał, że jest ona zgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym sprawa dotyczy nadbudowy budynku inwentarskiego w kształcie prostokąta usytuowanego m.in. ścianą pełną w granicy z działką Nr [...] i 4m od budynku mieszkalnego w budowie, usytuowanego na tej działce. W parterze budynku podlegającego nadbudowie i przebudowie znajdują się m.in. takie pomieszczenia jak obora i pomieszczenie na mleko. Organ stwierdził, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja nie wynika, aby plan ten dopuszczał nadbudowę i rozbudowę budynków usytuowanych w granicy działki. W zawartych w uzasadnieniu wytycznych Wojewoda wskazał, że po wyeliminowaniu rozbieżności między wnioskiem o pozwoleniem na budowę, a projektem budowlanym, organ I instancji powinien ponownie ocenić, czy w niniejszym przypadku ma zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, winien wziąć także pod uwagę § 12 ust. 6 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy zauważył, że z dokumentów zgromadzonych przez Starostę W. nie wynika, czy budynek podlegający nadbudowie i przebudowie ma uregulowany stan prawny. Wskazał też, że w odwołaniu podniesione zostało, że budynek stanowiący przedmiot sprawy jest samowolą budowlaną, a nie może być tak, że organy administracji architektoniczno-budowlanej udzielają pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, jednocześnie legalizując taką samowolę. Wraz z odwołaniem do organu II instancji złożono dokumentację zdjęciową, z której wynika, że w ścianie wschodniej budynku na działce nr [...] wykonano dwa otwory okienne. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyjaśni, czy okna we wschodniej ścianie budynku realizowanego na ww. działce powstały legalnie i zależnie od poczynionych ustaleń oceni, czy ma to wpływ na niniejszą sprawę z uwagi na § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skargę na decyzję Wojewody [...]ego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. z 10 czerwca 2013 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 3, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane – o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a w szczególności art. 20 ust. 4, 3. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, sprzecznej z ustaleniami organu I instancji, 4. wydanie decyzji bez udowodnienia przez M. L., jako odwołującą się od decyzji Starosty W., wszystkich zarzutów, które są nieprawdziwe i w żaden sposób nie poparte stanem faktycznym ustalonym na gruncie przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji, 5. "pochopne" wydanie decyzji bez zastosowania art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego decyzja Starosty W. została wydana przy prawidłowej interpretacji przepisów oraz prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego na gruncie. Zdaniem W. W. Wojewoda [...] błędnie zinterpretował przepisy sugerując się odwołaniem M. L., nie biorąc pod uwagę przepisów i podważając kompetencję organu I instancji, który wszelkie ustalenia faktyczne i prawne dokonał na potrzeby wydania prawidłowej decyzji z 10 czerwca 2013 r. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę lub omyłkowo pominął najistotniejszy fakt w sprawie, tj. że projektowana nadbudowa budynku inwentarskiego na wys. 4,19 m od terenu jest usytuowana w odległości 4 m od domu mieszkalnego M. L., która otrzymała pozwolenie na budowę w roku 2010 wydane przez ten sam organ I instancji. W pozwoleniu tym dom M. L. od strony projektowanej nadbudowy jest bez otworów okiennych i drzwiowych, a więc jest zachowana przepisowa odległość pomiędzy budynkami. Zauważył też, że w przypadku budynku M. L. nie został spełniony warunek usytuowania go w odległości 4 m od granicy działki i nigdy nie będzie mogła ona wykonać otworów okiennych w ścianie skierowanej w stronę budynku skarżącego. Odnosząc się do wskazań Wojewody co do wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii otworów okiennych wykonanych przez M. L. we wschodniej ścianie budynku realizowanego na działce nr [...] skarżący podniósł, że samowola budowlana jest odrębnym postępowaniem i powinna być zbadana przez PINB we W.. W ocenie W. W., nakazanie organowi I instancji przeprowadzenia ponownego postępowania jest niecelowe ze względu na nieuzasadnione argumenty, co niewątpliwie doprowadza do złamania zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka M. L. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 kpa, będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, zastrzeżenia Wojewody [...] budzi przede wszystkim ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy pod kątem spełnienia przez realizowaną inwestycję warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ww. rozporządzenie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 2 ust. 1 tego aktu, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie (a więc także nadbudowie lub rozbudowie) i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Jednocześnie § 2 ust. 2 stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1/ budynków o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 1000 m2, 2/ budynków o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Kwestie odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną reguluje przepis § 12 rozporządzenia. Co do zasady, zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1) oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Jak ustaliły organy obu instancji, budynek objęty złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę, jest usytuowany ścianą pełną w granicy z działką nr [...], a więc niewątpliwie w odległości mniejszej niż wymagane § 12 ust. 1 rozporządzenia. Cytowany wyżej § 2 ust. 1 oznacza natomiast, że dla nadbudowy lub rozbudowy tak usytuowanego obiektu obowiązują takie same wymogi odległościowe, jakie przewidziane są dla nowoprojektowanego budynku, gdyż w sprawie nie złożona została ekspertyza, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Wyjątki od konieczności zachowania ww. norm odległościowych przewidują § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na terenie objętym inwestycją, tj. w miejscowości Ż., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy Secemin Nr XXXI/180/06 z dnia 28 marca 2006 r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z tego planu. Działka, na której zlokalizowany jest budynek skarżącego, znajduje się na terenie oznaczonym MR,N – teren zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej i jednorodzinnej. Jak właściwie ustalił Wojewoda, z analizy zapisów planu nie wynika, aby dopuszczał on sytuowanie budynku przy granicy bądź w granicy działki. Niewątpliwie więc odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, na mocy jego ust. 2, nie było w sprawie możliwe. Jak wynika z decyzji organu I instancji, w sprawie znalazł natomiast zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Wojewoda [...] nakazał Staroście W.emu ponowną ocenę, czy zostały spełnione przesłanki z tego przepisu i w ocenie Sądu stanowisko takie jest w pełni zasadne. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Organ I instancji stwierdził, że wymagania te są w sprawie spełnione i wprawdzie z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika to wprost, jednak z przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów można wysnuć wniosek, iż ocena ta słusznie budzi zastrzeżenia organu II instancji. Stwierdzić bowiem należy, że Starosta W. zupełnie pominął kwestię ustalenia, czy budynek stanowiący przedmiot sprawy znajduje się w zabudowie jednorodzinnej czy zagrodowej, podczas gdy okoliczność ta jest podstawowym warunkiem zastosowania przepisu § 12 ust. 3 . Definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta jest w § 3 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym należy przez nią rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Przez zabudowę zagrodową należy natomiast rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3). Tak więc istnienie na danej działce budynku inwentarskiego związanego z rodzinnym gospodarstwem rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym oraz w gospodarstwach leśnych wyklucza przyjęcie, że zabudowę taką można zaliczyć do jednorodzinnej w rozumieniu ww. przepisu. Z projektu zagospodarowania działki załączonego do projektu budowlanego wynika, że na działce nr ewid. [...], poza budynkiem stanowiącym przedmiot sprawy, znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Znajdująca się w projekcie budowlanym inwentaryzacja przebudowywanego budynku wskazuje zaś na to, że aktualnie służy on jako obora. W kontekście § 3 pkt 2 i 3 istotne znaczenie miało więc ustalenie, czy zabudowa tej działki ma charakter jednorodzinny czy zagrodowy, albowiem tylko w tym pierwszym przypadku zastosowanie mógłby znaleźć § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jak zasadnie zauważył Wojewoda [...], istnieje w tym zakresie rozbieżność pomiędzy treścią wniosku o pozwolenie na budowę z 13 maja 2013 r., a złożonym projektem budowlanym i decyzją z 10 czerwca 2013 r. zatwierdzającą ten projekt i udzielającą pozwolenia na budowę. W projekcie wskazano bowiem, że obejmuje on "przebudowę i nadbudowę budynku inwentarskiego", a we wniosku jest mowa o "budynku gospodarczym". Jeśli chodzi o działkę zagrodową, to poza ogólnymi wymogami określonymi w § 12 ust. 1 i 2, kwestie usytuowania budynku reguluje przepis § 12 ust. 6, przy czym dotyczy on określenia odległości pomiędzy ścianą budynku inwentarskiego z otworami okiennymi lub drzwiowymi a istniejącym budynkiem na sąsiedniej działce budowlanej, która nie może być mniejsza niż 8 m. Należy jednocześnie podkreślić, że ściana zachodnia budynku objętego wnioskiem, sąsiadująca z działką nr ewid. [...], jest ścianą pełną, bez otworów okiennych i drzwiowych, co jednoznacznie wynika z projektu budowlanego. Słusznie zatem Wojewoda skorzystał z możliwości, jaką daje art. 138 § 2 kpa, gdyż niewątpliwie koniecznym jest poczynienie dodatkowych ustaleń dotyczących charakteru zabudowy działki inwestora, a następnie dokonanie analizy, czy i na jakich warunkach możliwa jest nadbudowa i przebudowa budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Co się zaś tyczy zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwag dotyczących budynku M. L., znajdującego się na działce nr [...], wskazać należy, iż kwestia legalności wykonanych okien w ścianie wschodniej tego budynku będzie miała znaczenie jedynie w razie zastosowania przepisu uzależniającego odległość usytuowania budynku na działce skarżącego od ściany budynku na działce sąsiedniej z otworami okiennymi. W razie ustalenia, że okna te wykonano wbrew udzielonemu pozwoleniu na budowę, realizacja otworów okiennych pozostanie bez wpływu na wynik sprawy. Co do zawartego w skardze argumentu, że Wojewoda rozstrzygnął sprawę "bez udowodnienia przez M. L. – jako odwołującą się od decyzji Starosty W. wszystkich zarzutów" wyjaśnić należy, iż wydanie przez Wojewodę [...]ego w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej ma na celu właśnie ponowne przeprowadzenie postępowania i dogłębne wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających wpływ na jego wynik m.in. co do oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rację ma przy tym Wojewoda podkreślając, że udzielenie przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na nadbudowę nie może zmierzać do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie. Twierdzenie takie nie stoi przy tym w kolizji z faktem, że kwestie samowoli budowlanej – co słusznie zauważa skarżący – rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji statuujący zasadę równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, iż z zasady tej wynika nakaz równego - czyli jednakowego - traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą cechą relewantną, przy czym dopuszczalne jest wprowadzenie zróżnicowania w ramach tej samej klasy podmiotów (por. wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96, wyrok z 29 maja 2001r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Wynikająca z tego przepisu zasada równości obywateli wobec prawa nie wyklucza więc różnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów w odmiennych stanach faktycznych. Skarżący nie wskazał na czym miałoby w niniejszej sprawie polegać naruszenie ww. zasady. Nie dostrzegł go również Sąd z urzędu – brak jest bowiem okoliczności wskazujących na istnienie takich samych stanów faktycznych i prawnych, jak ujawnione w rozpoznanej sprawie, dotyczących W. W. i M. L., a ocenionych odmiennie przez orzekające w sprawie organy. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 1