II GSK 431/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Po 328/13 w sprawie ze skargi J.G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 328/13 po rozpoznaniu skargi J.G. na postanowienie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustalił J.G. kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2004 r., w łącznej wysokości 5.536,41 zł, powiększoną o odsetki naliczone jak dla zaległości podatkowych. Dnia 28 maja 2012 r. strona złożyła, zaadresowane do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., pismo zatytułowane jako "odpowiedź na zawiadomienie w sprawie kwot nienależnie pobranych płatności", wskazując w nim, że skarżący sprzeciwia się zwrotowi płatności przyznanych mu do gruntów rolnych przez Kierownika ARiMR. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr 1582/2012, Prezes ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243, dalej zw: ustawa nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r.), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, a odwołanie winno być rozpatrzone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie wobec tego przekazany przez Prezesa ARMiR Dyrektorowi W Oddziału Regionalnego ARMiR w P.. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r., nr 10/2012, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.: dalej zw: ustawa o ARiMR), Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszym przypadku ustawowy termin do wniesienia wniosku upłynął z dniem 4 maja 2012 r., zatem pismo z dnia 28 maja 2012 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu skargi J.G., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2012 r., którą organ umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, że zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest to, czy Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR był organem właściwym do orzekania w kwestii terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Prezesa Agencji z dnia 30 marca 2012 r. Wątpliwości Sądu orzekającego pojawiły się w związku ze zmianą art. 29 ust. 1 ustawy o ARMiR dokonaną w art. 5 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą od dnia 1 sierpnia 2012 r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej; - następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, ze środków publicznych, o których mowa wyżej. Zatem organem właściwym w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego jest, stosowanie do ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego(Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dalej Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności był Prezes ARiMR, gdyż zmiana ustawy nastąpiła po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zatem gdyby przyjąć, że z uwagi na dokonaną nowelizację art. 29 ustawy o ARMiR, wniesionego przez skarżącego w dniu 28 maja 2012 r. pisma nie można potraktować jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jednocześnie, że ustawodawca nie unormował jaki przepis powinien obowiązywać w sytuacji dokonanej zmiany prawa – to w takim przypadku ustalenia właściwego organu odwoławczego należało dokonać z uwzględnieniem ogólnych zasad ustalania właściwości wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Przy czym Sąd zauważył, że nie ma wątpliwości, że Dyrektor W. Regionalnego ARMiR w P. nie jest organem wyższego stopnia wobec Prezesa Agencji. Prezes ARMiR jest organem, który istnieje, zatem organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ mógł być wyłącznie organ wyższego stopnia wobec Prezesa, ustalony zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca w ustawie nowelizującej z dnia z 27 stycznia 2012 r. uregulował kwestie intertemporalne, które dotyczą płatności stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. W art. 10 tej ustawy wskazał, bowiem, że do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest postępowaniem dotyczącym płatności w rozumieniu ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która reguluje nie tylko zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności, ale również kwestie związane z odstąpieniem od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub płatności do krów i owiec, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W świetle powyższych rozważań WSA w P. stwierdził, uwzględniając treści art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia z 27 stycznia 2012 r., że postępowanie w sprawie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ww.ustawą. W takim przypadku zaś organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje Prezes ARiMR. Z tych samych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie miał kompetencji do rozpoznania wniosku J.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przyczynę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a., do stwierdzenia jego nieważności, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd korzystając z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję Prezesa ARMiR z dnia 28 listopada 2012 r., którą organ umorzył postępowanie. W tej kwestii podkreślono, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż Prezes ARMiR pozostaje organem właściwym do rozpoznania sprawy, a nadto postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Niewątpliwie postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. W takim przypadku, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organ niezwłocznie przekazuje sprawę do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, co jak wyżej wskazano, organ uczynił w przedmiotowej sprawie. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby powyższy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2012 r. (nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r.) przez błędne przyjęcie, mimo niezawarcia w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych odnoszących się do zmiany organu właściwego w kwestii ustalenia kwot nienależnych lub nadmiernie pobranych, czego efektem była także zmiana formy środka odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stosuje się przepisy dotychczasowe (sprzed 1 sierpnia 2012 r.), co do trybu postępowania odwoławczego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR przewidujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ARlMR od decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w pierwszej instancji, mimo iż art. 13 ustawy nowelizującej z dnia 27 stycznia 2012 r. przesądza o tym, że jej art. 5 (nowelizujący art. 29 ustawy o ARiMR) wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., a art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 27 stycznia 2012 r. nie obejmuje stanów faktyczno — prawnych mających zastosowanie do spraw niezakończonych ostateczną decyzją, jak w niniejszej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w przypadku przekazania złożonego środka odwoławczego zgodnie z obowiązującą właściwością (według zmienionych przepisów), a w konsekwencji uznanie, że powyższe rozstrzygnięcie skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego "w całości", co zamyka drogę do dalszego postępowania, gdy w istocie powyższy wniosek nie wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a., a postępowanie odwoławcze mogło się toczyć w zmienionym trybie odwoławczym przed innym organem, tak jak to wynika z ustawy zmieniającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2012 r. przez art. 5 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 27 stycznia 2012 r. Nowelizacja ta nadała nowe brzmienie ust. 2 art. 29, zgodne z którym: "Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1." Nowelizacja ta dokonała zmiany organów właściwych do ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ze środków publicznych, co w konsekwencji skutkowało modyfikacją trybu odwoławczego poprzez zastąpienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie dotychczasowego art. 29 ust. 4 ustawy o ARMiR, odwołaniem do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 27 stycznia 2012 r. art. 5 (nowelizujący art. 29 ustawy o ARMiR), wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., co oznacza że art. 29 ust. 2 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do spraw, w których decyzję pierwszoisntancyjną o ustaleniu nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych płatności wydano w okresie obowiązywania art. 29 ust. 2 w dotychczasowym brzmieniu. Do takich wniosków prowadzi analiza treści art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 27 stycznia 2012 r., zgodnie, z którą: "Do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zakres tego przepisu, co wprost wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Nie obejmuje swoim zakresem omawianego art. 29 ustawy o ARMiR, który w ust. 2 obejmuje swoim zakresem zarówno "płatności" jaki i "pomoc finansową". Nadto zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji: "Od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych (...)". Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jest zatem swojego rodzaju surogatem odwołania. Powoduje on obowiązek powtórnego rozpatrzenia sprawy przy odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących odwołania, ale dotyczy decyzji ostatecznej i jest rozpatrywany przez ten sam organ. Zatem umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że decyzja Prezesa ARMiR z [..] listopada 2012 r. była rozstrzygnięciem ostatecznym. Podsumowując ten wątek rozważań, zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 27 stycznia 2012 r. nie dotyczy stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, iż art. 29 ust. 2 ustawy o ARMiR w nowym brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2012r. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zatem w obowiązującym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego - odwołania jest Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR stosownie do art. 29 ustawy o ARMiR. W tym stanie rzeczy Prezes Agencji zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Bowiem tego typu rozstrzygniecie powinno zapaść wtedy, gdy tylko postępowanie odwoławcze stanie się bezprzedmiotowe, będzie to miało miejsce, m.in. w przypadku gdy organ odwoławczy przestanie być właściwy w toku postępowania na skutek późniejszej zmiany przepisów dotyczących właściwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył wymienione w osnowie skargi kasacyjnej przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.