IV SA/Wa 1425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił wszczęcia na wniosek "S." Sp. z .o.o. wszczęcia postępowania w przedmiocie przeniesienia w trybie art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 185 ze. zm.) praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2008 r., którą udzielono "S." Sp. z o.o. zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. W uzasadnieniu postanowienia przywołano 61a K.p.a. stanowiący, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Wskazano także że, w świetle art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pozwoleń emisyjnych (a więc również pozwoleń na wytwarzanie odpadów, w których zawarto zezwolenie na przetwarzanie odpadów), w tym pozwoleń zintegrowanych, o których stanowi ustawa - Prawo ochrony środowiska. Fakt, że nabywca, przejmuje prawa i obowiązki ciążące w związku z eksploatacją na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) i przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) - tak art. 190 ust. 4 - nie oznacza, że w myśl art. 190 ust. 1 można albo należy przenieść zezwolenie, które zapadło w myśl uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Przepis ten oznacza, że jeżeli na prowadzącego instalację, objętą danym pozwoleniem zostały nałożone innymi decyzjami obowiązki wynikające z ustawy -Prawo ochrony środowiska lub innych ustaw, nabywca instalacji przejmuje nie tylko prawo do pozwolenia, lecz również obowiązki wynikające z tych decyzji. Natomiast przepisy ustawy o odpadach nie zwierały i nie zawierają regulacji dotyczących możliwości przeniesienia zezwoleń na gospodarowanie odpadami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów, co do zasady przyjmuje się, że brak szczególnej regulacji w zakresie możliwości przeniesienia praw i obowiązków z decyzji jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska, w ocenie sądów, "znajduje swoje oparcie w fakcie, iż zezwolenie jest decyzją administracyjną stanowiąca akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanego na ochronę interesu publicznego. Stąd, to właśnie ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji". Jednocześnie odnosząc się do zarzutów Strony zawartych w zażaleniu stwierdzono, że uzasadnienie postanowienia organu I. instancji było faktycznie lakoniczne, lecz co do istoty było prawidłowe. Art. 138 § 2 K.p.a. - stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do jej ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - przesądza, że nie można uczynić zadość żądaniu Strony wyrażonemu w treści zażalenia. W skardze na postanowienie, Spółka sformułowało zarzuty naruszenia przepisów: - art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że przedmiotowy przepis nie pozwala na przeniesienie zezwoleń na gospodarowanie odpadami, - art. 6la § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w sprawie niniejszej zaistniały materialno prawne przesłanki do rozpoznania sprawy, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w następstwie: - nie wyjaśnienia podstawy prawnej ustalenia, jakoby art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie dopuszcza możliwość przeniesienia zezwoleń na gospodarowanie odpadami; - nie wyjaśnienia, dlaczego - w ocenie organu - w sprawie niniejszej nie zaistniały materialnoprawne przesłanki do rozpoznania sprawy; - braku wskazania konkretnych orzeczeń sądowych, na które ogólnie powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; - braku konkretnego odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu od postanowienia Marszałka Województwa [...], - art. 9 i 11 K.p.a. kreujących zasadę informowania stron oraz przekonywania, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia konkretnych przesłanek ustawowych na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, - art. 6 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieznajdujących oparcia ustawowego argumentach, w następstwie stwierdzenia, że art. 190. ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie dopuszcza możliwość przeniesienia zezwoleń na gospodarowanie odpadami. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Spółka wystąpiła o przeniesienie zezwolenia wymaganego na podstawie ustawy o odpadach w zakresie gospodarowania odpadami (w tym przepadku unieszkodliwianie odpadów). Zezwolenie to nie należy do jednego z rodzajów pozwoleń, zwanych emisyjnymi, wskazanych w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, np. na wytwarzanie odpadów (pkt 4). Przywoływany we wniosku Strony skarżącej art. 190 ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczy wyłącznie możliwości przeniesienia pozwoleń emisyjnych wskazanych w art. 181 ust. 1 tej ustawy, co potwierdza również treść art. 3 pkt 29 wskazanego aktu. W tej sytuacji trafnie skonstatował organ administracji, że nie ma on podstaw prawnych do procedowania w przedmiocie przeniesienia praw wynikających z innych decyzji – tu zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów, wydanego na postawie uprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. W sprawie tej nie był także właściwy inny organ a więc brak było postaw do przekazania sprawy według właściwości w myśl art. 65 ust. 1 K.p.a. W tej sytuacji organ trafnie odmówił wszczęcia postępowania. Nie był on kompetentny do załatwienia tego rodzaju sprawy, a w świetle zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) - mającej również rangę zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji R.P.) - organy administracji publicznej mogą działać tylko ona postawie przepisów prawa. Skoro sprawa nie mogła być załatwiona w granicach kompetencji organu administracji trafnie ocenił on, że postępowanie nie może być wszczęte na wniosek strony z innych przyczyn, w myśl art. 61a K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozważań organu nie była merytoryczna ocena, czy zachodzą przesłanki - wskazane w art. 190 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska - do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia. Stwierdził on tylko brak regulacji materialnoprawnej uprawniającej do orzekania w przedmiocie przeniesienia przedmiotowego zezwolenia dotyczącego gospodarowania odpadami, zauważając brak też możliwości zastosowania w sprawie wskazanego art. 190 ustawy. Gdyby nawet uznać, że organ I. instancji winien był załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji odmownej (co ma miejsce, gdy sprawa jest załatwiana co do meritum – art. 104 K.p.a.) a więc w takiej samej formie miałby orzekać organ odwoławczy, ewentualne uchybienie procedurze w tym przypadku nie miałoby znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest wydanie ostatecznego orzeczenia administracyjnego wskazującego brak możliwości przeniesienia zezwolenia na wniosek strony. Ewentualne uchybienie w tym zakresie przepisom postępowania (wadliwa forma orzeczenia) nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy a więc nie mogłoby stanowić podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez Sąd, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W tym świetle chybione są zarzuty skargi naruszenia art. 190 ustawy – Prawo ochrony środowiska jak i art. 6 i 61a K.p.a. Nie są również uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonego aktu. Wbrew twierdzeniom skargi, organ administracji w sposób precyzyjny i jasny wskazał, co stanowiło przeszkodę do procedowania w przedmiocie wniosku Strony skarżącej. Przytoczył też konkretne regulacje, z których wywodził stosowne skutki. Brak wskazania danych dla zidentyfikowania powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądowych, w których wyrażono opinię, że prawa i obowiązki z decyzji administracyjnych nie mogą być przenoszone na inne podmiotu w przypadku braku stosownych regulacji dopuszczających takie działania, nie może mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Wskazane tezy znajdują oparcie bezpośrednio w powołanej wcześniej konstytucyjnej zasadzie legalności działania organów władzy publicznej (kompetencje do orzekania wyznaczone konkretnymi normami prawa materialnego) jak i samej teorii pojęcia decyzji administracyjnej, jako aktu indywidualnego skierowanego do konkretnej osoby (fizycznej lub prawnej ew. jednostki administracyjnej nie mającej osobowości prawnej). Akt ten kreuje prawa lub obowiązki konkretnego podmiotu. Nie określa natomiast in abstracto zasad eksploatacji określonych instalacji czy rygorów postępowania we wskazywanych procesach technologicznych w konkretnych lokalizacjach itd. Tego rodzaju skutki mogłyby mieć ewentualnie - w polskim porządku prawnym - akty prawa miejscowego, o ile prawodawca przewidziałby taki sposób regulowania tych kwestii. Należy podkreślić, że także profesjonalny pełnomocnik strony – adwokat - nie przytoczył w skardze odmiennych tez z orzecznictwa czy doktryny. W tym kontekście nie wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia źródła przytoczonego cytatu z orzeczenia sądu nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy. W końcu wypada odnotować, że poszukiwanie stosownego cytatu w wykorzystywanych przez profesjonalnych pełnomocników prawnych programach zawierających bazy orzeczeń pozwalało ustalić pochodzenie przytoczonego fragmentu z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. II OSK 654/10 (LEX nr 992618). Co do argumentacji Skarżącej, że organ nie odniósł się do szeregu zarzutów zawartych w zażaleniu na postawienie organu I. instancji należy stwierdzić: na etapie skargi nie wskazano, które z podnoszonych uprzednio przez Stronę kwestii mogłyby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również by jakiekolwiek istotne uchybienie, co od obowiązku odniesienia się do kwestii ponoszonych w środku odwoławczym, miało miejsce. Wobec powyższego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 9 i 11 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.