II SA/Wa 909/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz skarżącego K. I. kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonym w formie elektronicznej K. I. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o kopię orzeczenia arbitrażowego trybunału UNCITRAL w sprawie L. przeciwko Polsce. W odpowiedzi Prokuratoria Generalna w dniu 17 maja 2012 r. poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. I. zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o informacji publicznej. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 252/12, prawomocnym od dnia 8 lutego 2013 r., zobowiązał Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 15 maja 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wyrokiem Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia kopii orzeczenia wydanego przez Trybunał Arbitrażowy z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie L. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej poza oznaczeniem orzeczenia (s. 1) oraz rozd. VIII pkt 674-679 zawierającym rozstrzygnięcie (s. 190) za wyjątkiem znajdującej się w pkt 676 nazwy produktu, którego dotyczyło postępowanie. W uzasadnieniu podał, że podziela co do zasady stanowisko zaprezentowane przez podmioty z grupy S., iż całość wyroku powinna zostać potraktowana jako stanowiąca tajemnice przedsiębiorstw z grupy S., bowiem nawet te fragmenty, które wprost nie odnoszą się do informacji ściśle poufnych, mogą doprowadzić do ujawnienia takich informacji. Organ stwierdził ponadto, że przedmiotowy wyrok dotyczy roszczeń ww. podmiotów, czyli indywidualnych przedsiębiorstw w zakresie ich działalności gospodarczej. Zatem zawiera informacje wprost odnoszące się do prowadzenia tej działalności, które to informacje nie zostały ujawnione przez wskazane podmioty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. I. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnianie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku; art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji zgodnie z wnioskiem; art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji; art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej i faktycznej decyzji administracyjnej oraz danych osób, które zajęły stanowisko w sprawie. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o jej uchylenie i wykonanie czynności związanych z prawidłowym załatwieniem wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzuty wniosku nie są zasadne. Wskazał, iż przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie stanowi regulacji całościowej, już w art. 61 ust. 3 Konstytucji postanowiono, że ograniczenia dostępu do informacji następują ze względu na określaną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, zaś w art. 61 ust. 4 wskazano, iż tryb udzielania informacji, o których mowa w ust 1 i 2, określają ustawy, w tym ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem trafność decyzji winna być badana nie tylko na gruncie Konstytucji, lecz także w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stanął na stanowisku, że obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, dotyczy tylko przedstawicieli podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję odmowną. Powtarzając ustalenia faktyczne decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Prokuratorii Generalnej podał, że materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia, jak i zaskarżonej decyzji, stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał też, że poszczególne fragmenty żądanego wyroku albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa S., albo mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych tych przedsiębiorstw, dotyczą one bowiem: 1. informacji poufnych L. w zakresie składu produktów leczniczych L., a także produktów innych przedsiębiorców o składzie zbliżonym do produktów L. zawartości niejawnych dokumentacji rejestracyjnych leków L. 2. szczegółowych informacji w zakresie podstaw odmowy harmonizacji leków L. związanych bezpośrednio z informacjami poufnymi L. 3. danych osobowych pracowników lub zakontraktowanych konsultantów L. 4. finansowych i organizacyjnych informacji L. nieujawnionych do wiadomości publicznej i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa L. 5. innych informacji poufnych L., które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa L. Organ sprecyzował też, jakie treści zawiera wyrok i że zgodnie z informacjami podanymi przez pełnomocnika L, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz posiadają znaczącą wartość gospodarczą dla tych podmiotów. Ponadto istotne fragmenty wyroku Trybunału Arbitrażowego podlegają ochronie na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.). Jednocześnie Prezes Prokuratorii Generalnej podniósł, że zgodnie z twierdzeniami pełnomocnika przedsiębiorstw z grupy S., podjęły one niezbędne działania w celu zachowania poufności wyroku z uwagi na ich wrażliwość oraz wartość handlową. W szczególności powołał się w tej kwestii na zarządzenie w sprawie zachowania poufności z dnia 12 maja 2010 r., które w pkt 5 stanowi, iż informacji i materiały zawierające informacje poufne mogą być używane jedynie w niniejszym postępowaniu (arbitrażowym) i mogą być ujawniane jedynie na potrzeby postępowania oraz wskazanym osobom. Zatem w ocenie organu, skoro nieudostępnione fragmenty orzeczenia zawierają wprost albo pośrednio informacje stanowiące tajemnice wymienionych przedsiębiorstw, to na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedmiotowy wyrok mógł zostać udostępniony jedynie w minimalnym zakresie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. I. zarzucił jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnianie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku, 2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji zgodnie z wnioskiem, 3. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, dokonanie czynności związanych z prawidłową realizacją wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, zgodnie z zarządzeniem Trybunału Arbitrażowego, określony przedmiot poufności nie dotyczy treści wyroku, a poszczególnych informacji, w tym dokumentów, które zostały złożone przez strony w toku postępowania arbitrażowego. Z treści zarządzenia wynika ponadto, że informacjami poufnymi będą takie informacje, które zostały przez stronę sporu oznaczone jako poufne. Skarżący powołując się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa T 198/03 Bank Austria Creditanstalt AG przeciwko Komisji), nakazując wyważenie uzasadnionych interesów, które sprzeciwiają się ich ujawnieniu oraz interesu ogólnego, który wymaga, by odwołania Instytucji Wspólnoty miały miejsce z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości, podniósł, iż organ nie dokonał żadnej oceny, czy przedsiębiorcza słusznie ograniczył dostęp do określanych informacji, a skupił wyłącznie na fakcie ich zastrzeżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Także pełnomocnik uczestników L. wniósł o oddalenie skargi odnosząc się szczegółowo do jej zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w jej zarzutach. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż żądana informacja w postaci kopii orzeczenia Trybunału Arbitrażowego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie L. (dalej: "przedsiębiorstwa z grupy S.) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", natomiast Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle u.d.i.p. Powyższa kwestia została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 252/12, uwzględnił skargę K. I. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia 15 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie zaś z przepisem art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiązę nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Poza sporem pozostaje również, że materialnoprawną podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika z powołania się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. tajemnicę przedsiębiorstw z grupy S. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny, chodzi tu o tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W myśl tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Oznacza to, iż aby uznać dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą one spełnić łącznie trzy przesłanki. Nie mogą po pierwsze być ujawniane do wiadomości publicznej, po drugie muszą mieć charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub posiadać wartość gospodarczą, a po trzecie wreszcie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby móc zbadać prawidłowość podjętej przez organ zaskarżonej decyzji odmownej, w tym w szczególności ocenić, czy żądana informacja spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd winien dysponować całością akt postępowania przed organem, w tym także kopią przedmiotowego wyroku Trybunału Arbitrażowego. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wraz z odpowiedzią na skargę przesłał całość akt postępowania, a na wezwanie Sądu, z zastrzeżeniem nieujawniania skarżącemu, kopię przedmiotowego wyroku w języku angielskim oraz jego kopię w języku angielskim z zaczernionymi przez przedsiębiorstwa z grupy S. fragmentami, które zawierają ich zdaniem tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd powołując się na ustawę z dnia 7 października 199 r. o języku polskim (tekst jedn.: Dz. U. nr 43, poz. 224 ze zm.), wezwał organ do nadesłania kopii wyroku Trybunału Arbitrażowego przetłumaczonego na język polski. Organ w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. poinformował, że nie jest w stanie przedstawić przedmiotowego tłumaczenia, bowiem Ministerstwo Zdrowia będące stroną postępowania arbitrażowego, odmówiło sporządzenia takiego tłumaczenia specjalistycznego, wskazując na brak środków budżetowych. Ponadto wyraził wątpliwości, czy zasadne jest składanie do akt sprawy sądowoadministracyjnej jako środka dowodowego dokumentu wytworzonego dopiero na potrzeby tego postępowania, czy postępowanie to nie utraci swojego celu, skoro skarżący będzie mógł się zapoznać z treścią dokumentu, czy wreszcie dokonanie tłumaczenia nie będzie stanowiło przetworzenia informacji. Powyższe wątpliwości nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, skoro stanowisko organu uniemożliwia Sądowi zbadanie, czy istotnie przedmiotowe orzeczenie zawiera informacje stanowiąc tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym ocenę zgodności z prawem odmowy udostępnienia żądanej informacji. Mając na względzie, ze informacje objęte tajemnicą dotyczą, jak podaje organ, m.in. składu produktów leczniczych podmiotów z grupy S., niejawne dokumenty rejestracyjne tychże produktów leczniczych, szczegółowe informacje w zakresie podstaw odmowy ich hormonizacji, dane osobowe pracowników lub zakontraktowanych konsultantów, finansowe i organizacyjne informacje tych podmiotów, nieujawnione do wiadomości publicznej i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz inne informacje poufne, które wymagają, na co zwrócił uwagę organ, specjalistycznego tłumaczenia. Zastanawia w tym kontekście, na jakiej podstawie organ, nie dysponując tłumaczeniem przedmiotowego wyroku uznał, iż faktycznie zawiera on informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Podnieść także należy, że Prezes Prokuratorii Generalnej naruszył przepisy ustawy o języku polskim. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 tej ustawy, język polski jest językiem urzędowym: 1. konstytucyjnych organów państwa, 2. organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, 3. terenowych organów administracji publicznej, 4. instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, 5. organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne (...). Natomiast w myśl art. 5 powołanej ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. Oznacza to, że Prezes Prokuratorii Generalnej jako podmiot wykonujący zadania publiczne winien był prowadzić postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją w języku polskim. Wymóg ten dotyczy całego postępowania, w tym także postępowania dowodowego, którego kluczowym elementem był przedmiotowy wyrok Trybunału Arbitrażowego. Uchybiając powyższej regulacji, organ naruszył także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w tym w szczególności art. 6, art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80, co powoduje konieczność wyeliminowania tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. Rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zobowiązany będzie działać zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., w tym również całe postępowanie prowadzić w języku polskim jako urzędowym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200, powołanej ustawy.