II FSK 560/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Anna Juszczyk-Wiśniewska, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1551/13 w sprawie ze skargi Rady Miasta Siedlce na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr 9.2007.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Rady Miasta Siedlce na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1551/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Radę Miasta Siedlce uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr 9.2007.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 29 marca 2013 r. Rada Miasta Siedlce podjęła uchwałę nr XXIX/550/2013 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na danej nieruchomości, składanej przez właścicieli nieruchomości, którą zamieszkują mieszkańcy (dalej zwana: "uchwałą w sprawie określenia wzoru deklaracji"). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2013 r., Poz. 4427), a termin jej wejścia w życie określono na dzień 26 kwietnia 2013 r. Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2013 r. Nr 9.207.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło nieważność § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji, wskazując jako przyczynę istotne naruszenie przez treść § 3 tej uchwały art. 6n ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391; dalej: u.o.cz.p.g.) oraz uchwały z dnia 29 marca 2013 r. Nr XXIX/547/2013 Rady Miasta Siedlce w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki tej opłaty (zwanej dalej: "uchwałą w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty"). Analizując § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji organ nadzoru stwierdził, że wskazane sformułowania dotyczące określenia wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji są nieprecyzyjne: w § 3 ust. 1 nie wskazano wyczerpująco wykazu dokumentów, w § 3 ust. 2 w ogóle brak takiego wykazu, a w pkt 3 zwrot "faktura lub dokument..." nie określa w sposób precyzyjny rodzaju dokumentu, co łącznie stwarza możliwość dowolnej interpretacji postanowień uchwały i sprzeciwia się wymogowi, by każdy przepis prawa miejscowego był napisany jasno i w sposób uniemożliwiający dowolną jego interpretację. Ponadto - zdaniem organu - skoro w przyjętej przez skarżącą uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uwarunkowano liczbą mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, weryfikacja danych zawartych w deklaracji nie może być dokonywana za pomocą metody odmiennej np. z wykorzystaniem wskaźnika ilości zużytej wody w danej nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miasta Siedlce wniosła o uchylenie uchwały organu nadzoru oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając błędną wykładnię art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, iż strona skarżąca nie mogła swobodnie ustalić katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bezzasadne uznania, jakoby brzmienie § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji umożliwiało jego dowolną interpretację oraz bezpodstawne przyjęcie jakoby niedopuszczalna była weryfikacja danych zawartych w deklaracji za pomocą drugiej metody (w oparciu o wskaźnik zużycia wody) - innej, niż wybrana w uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza prawo i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd pierwszej instancji ocenił, że jak słusznie podniesiono w zarzutach skargi, ustawodawca nie określił ścisłego katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, pozostawiając radzie gminy w tym zakresie swobodę. W ocenie Sądu, w świetle art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., brak jest podstaw dla uznania, aby określenie w uchwale rady gminy wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji nastąpić miało w sposób bardziej precyzyjny, niż dokonano tego w § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji. Co do zasady określenie wykazu dokumentów nie wiąże się z nałożeniem na właściciela nieruchomości, czy osobę zamieszkującą nieruchomość, obowiązku gromadzenia nowych dokumentów. Określenie wykazu dokumentów ma jedynie informować o tym, co będzie stanowiło podstawę weryfikowania danych zawartych w deklaracji i ewentualnego naliczenia w drodze decyzji przez właściwy organ administracji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak to zostało określone w art. 6o u.o.cz.p.g. Odnośnie stawianego przez organ nadzoru, zarzutu swoistej niekonsekwencji skarżącej, która pomimo tego, iż w uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty, nie przyjęła wskaźnika ilości zużytej wody jako podstawy ustalania opłaty (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.o.cz.p.g.), a w wykazie dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji zamieściła dokument potwierdzający ilość zużytej wody, Sąd podzielił stanowisko skarżącej w tym zakresie. Wskazanie dodatkowego dokumentu (w tym przypadku - dokumentu potwierdzającego ilość zużytej wody na terenie danej nieruchomości), który ma służyć weryfikacji danych przedłożonych przez zobowiązanego do opłaty, uznać należało, zdaniem Sądu, za dopuszczalne, bo służące ocenie wiarygodności przedstawionych danych. Skoro zaś ustawodawca takiej możliwości nie wykluczył, uznać należało, iż wolą ustawodawcy było dopuszczenie możliwości dywersyfikacji źródła informacji w powyższym zakresie. Istotne, by gmina dysponowała środkami zapewniającymi realną możliwość weryfikacji informacji przedkładanych przez zobowiązanych co do ilości osób rzeczywiście zamieszkujących nieruchomość w okresie poprzedzającym dzień kontroli. W skardze kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. : - w § 1 i § 2 uchwały Nr XXIX/550/2013 Rady Miasta Siedlce z dnia 29 marca 2013r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na danej nieruchomości, składanej przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w której Rada Siedlec określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowiący załącznik do tej uchwały oraz określiła termin, sposób i miejsce składania tej deklaracji, - uchwały Nr XXIX/547/2013 Rady Miasta Siedlce z dnia 29 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki opłaty, w której Rada dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za g.o.k. dla nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej przez radę gminy. Powyższe dowody mają - zdaniem skarżącego - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż zgodnie z art. 6 n ust. 1 i 2 u.o.cz.p.g. rada gminy w uchwale określającej wzór deklaracji o wysokości opłaty za g.o.k. składanej: - przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz składanej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji w związku z czym: - w § 1 i § 2 uchwały Nr 550 Rada Miasta Siedlce określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za g.o.k. składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz - w uchwale Nr 547 Rada Miasta Siedlce dokonała wyboru metody ustalania opłaty za g.o.k. dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy stanowiący iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty w związku z czym danymi zawartymi w deklaracji o wysokości opłaty za g.o.k. składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, położonych na terenie Miasta Siedlce są dane dotyczące liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość nie zaś okoliczności wymienione w § 3 pkt 1 i 2 tej uchwały skutkiem czego § 3 pkt 1 i 2 uchwały Nr 550 w sposób istotny narusza art. 6 n ust. 2 w związku z art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g i uchwałę Nr 547 natomiast uchwała Nr 9.207.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nie narusza prawa; b) art. 148 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd w sentencji zaskarżonego wyroku uchwały Nr XXIX/550/2013 z dnia 29 marca 2013 r. w przedmiocie uchwały o nieważności uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas gdy przedmiotem skargi Rady Miasta Siedlce była uchwała Nr 9.207.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. orzekająca nieważność § 3 uchwały Nr XXIX/550/2013 Rady Miasta Siedlce z dnia 29 marca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na danej nieruchomości, składanej przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Powyższe ma – w ocenie skarżącego - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż w przypadku uprawomocnienia się wyroku Sądu w/w uchwała Kolegium Izby Nr 9.207.2013 z dnia 23 kwietnia 2013 roku nadal pozostałaby w obrocie prawnym skutkiem czego podlegałoby opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 13 pkt 8a ustawy z dnia 20 lipca o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych. 2) prawa materialnego tj. art. 6 n ust. 2 w związku z art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g. oraz uchwałą Nr 547 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że w § 3 pkt 3 uchwały Nr 550 Rada Siedlce wystarczająco precyzyjnie określiła wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za g.o.k., podczas gdy z § 3 pkt 3 nie wynika rodzaj dokumentów potwierdzających ilość zużytej wody na terenie danej nieruchomości skutkiem czego § 3 pkt 3 uchwały Nr 550 w sposób istotny narusza art. 6 n ust. 2 w związku z art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g i uchwałą Nr 547 natomiast uchwała Nr 9.207.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia nie narusza prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Na początek podnieść należy, że nietrafny jest zarzut kasacyjny sformułowany jako naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem: Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kontrolowanego kasacyjnie postępowania wynika, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po przeprowadzeniu i zamknięciu rozprawy, niewątpliwie nie na innej podstawie, aniżeli na podstawie akt sprawy. Jeżeli skarżący uważa, że dokonując oceny w zakresie stosowania i wykładni prawa Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę dostatecznego materiału interpretacyjnego, na przykład określonych aktów prawa miejscowego, to wymienione stanowisko nie jest równoznaczne i tożsame z podniesieniem i uzasadnieniem zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W zakresie prawa materialnego podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 6 k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6n ust. 2 cyt. u.o.cz.p.g. 1.Na podstawie art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. W kontekście przytoczonej regulacji prawnej podnieść należy, że wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki takiej opłaty nie były przedmiotem sporu prawnego w sprawie niniejszej, w której zaskarżona została uchwała Kolegium RIO w Warszawie orzekająca nieważność § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...), nie zaś uchwała w sprawie wyboru metody i ustalenia wymienionej opłaty. 2. Na podstawie art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Zakres i ocena wyczerpującego charakteru tego wykazu w istocie może nie mieć przesądzającego dla weryfikacji zgodności z prawem znaczenia, ponieważ, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, określenie rozważanego wykazu dokumentów w uchwale w ogóle – zgodnie z art. 6n ust. 2 - nie jest obowiązkowe (por. ustawowy zwrot: rada...może). Problemem może być natomiast adekwatność dokumentów wymienionych w wykazie do wybranej metody ustalenia opłaty (art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g.). W powyższym obszarze skarga kasacyjna jest zasadna w odniesieniu do treści § 3 pkt 3 kwestionowanej przez RIO uchwały, stanowiącego o fakturze lub dokumencie potwierdzającym ilość zużytej wody na terenie danej nieruchomości. Jeżeli bowiem dokumenty z § 3 potwierdzać mają dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty ustalonej według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, informacje dotyczące płatności za wodę nie tylko że nie mają bezpośredniego związku z tą metodą ale mogą nawet być mylące. Cztery, na przykład, osoby, zamieszkujące nieruchomość, mogą, ale w każdym przypadku nie muszą zużywać więcej wody, niż trzy lub nawet dwie osoby, dwie osoby mogą zużywać więcej wody niż trzy lub cztery itp. W pozostałej części § 3 wymieniony związek, chociażby pośredni ale istnieje i jest dostatecznie adekwatny, obywatel więc powinien skupić się na gromadzeniu tych dokumentów nie zaś na zbieraniu danych dotyczących opłat za wodę, która nie jest wszak odpadem komunalnym. W taki sposób i w powyższym zakresie ocenić należy zagadnienie zasadności zarzutów naruszenia art. 6 k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., z przyznaniem trafności odnośnie dokumentów z § 3 pkt 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji (...) i stwierdzeniem nietrafności w zakresie pozostały części wymienionego § 3. Trafny jest natomiast także zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., ponieważ w zaskarżonym wyroku, najprawdopodobniej poprzez oczywistą – wobec treści uzasadnienia – pomyłkę uchylony został akt niezaskarżony, na co, uwzględniając z wyżej opisanego powodu skargę kasacyjną, także należało zwrócić uwagę. Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.