I SA/Wa 1935/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skarg P. [...] i H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej oddala skargi. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. B., M. G. i M. K. wystąpili w dniu 7 stycznia 1948 r. z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na ww. gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo użyteczności publicznej i przekazany został przedsiębiorstwu państwowemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Od powyższego orzeczenia w dniu 18 sierpnia 1950 r. J. B., M. G. i M. K. wnieśli odwołanie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [..] sierpnia 2001 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], bowiem w aktach sprawy znajdowała się jedynie niepodpisana kopia tej decyzji, a przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło faktu jej wydania. Wobec tego do rozpoznania pozostało odwołanie z dnia 18 sierpnia 1950 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., M. G. i M. K. z dnia 18 sierpnia 1950 r., uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność komunalną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie powyższego odwołania, w części dotyczącej działek stanowiących własność Skarbu Państwa. Postanowienie to zostało podjęte przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania J. B., M. G. i M. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że obecnie nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] obejmuje m.in. stanowiące własność Skarbu Państwa działki: nr [...] w użytkowaniu wieczystym D. Sp. z o.o., nr [...] we władaniu K. [...], nr [...] w trwałym zarządzie Polskiego [...], nr [...] w trwałym zarządzie Zarządu [...] w W. Minister, powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. podał, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej dopuszczalna była tylko wówczas, gdy organ jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. W aktach niniejszej sprawy brak jest natomiast dowodów świadczących o tym, że organ I instancji przed wydaniem orzeczenia przeprowadził postępowanie w zakresie określenia przeznaczenia gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i zbadania możliwości pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli zgodnego z tym planem. Oznacza to, że organ I instancji naruszył przepis art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341), które to naruszenie musiało skutkować uchyleniem orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Polski [...] oraz H. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." W uzasadnieniu skargi Polski [...] wskazał, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnęła ona sprawę, która została już rozstrzygnięta decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, bowiem znajduje się na niej obok nazwiska i funkcji osoby, która podpisała orzeczenie, nieczytelny podpis, co do którego – wobec braku dowodów świadczących przeciwnie - należy przyjąć, że został złożony przez osobę działającą w imieniu organu. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu organu, jest natomiast jednym ze składników prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Ten właśnie element decyduje o istnieniu bądź nieistnieniu decyzji. Zdaniem skarżącego, bez znaczenia jest przy tym fakt, że podpis złożony został w innym miejscu niż widniejące na decyzji imię, nazwisko i funkcja osoby działającej za organ. Niezależnie od powyższego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1950 r. ograniczył się do stwierdzenia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyjaśnić, czy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Spółka H. Sp. z o.o. wskazała, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem posiadał wszelkie informacje niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nawet jeżeli okoliczność niepełnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości przez organ I instancji budziła jego wątpliwości, to nie jest to okoliczność, której Minister nie mógł wyjaśnić wykorzystując konstrukcję przewidzianą w przepisie art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ naruszył również przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., bowiem pominął fakt, że Skarb Państwa utracił prawo do rozporządzania dz. nr [...], gdyż jest ona przedmiotem praw rzeczowych nabytych przez osoby trzecie. Na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] w dniu [...] czerwca 1993 r. stwierdzono bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego m.in. powyższej działki z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe W. [...] z siedzibą w W. oraz odpłatne nabycie prawa własności budynku biurowego i nieodpłatne nabycie prawa własności pozostałych budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Następnie następca prawny ww. przedsiębiorstwa – Spółka W. Sp. z o.o. sprzedała prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] Spółce D. Sp. z o.o. Uznać zatem należy, że Skarb Państwa utracił prawo rozporządzania użytkowaniem wieczystym ww. działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylająca orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prawidłowo zastosował powyższy przepis uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Materialoprawną podstawę kontrolowanego przez organ odwoławczy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten wymagał zatem, aby organ dekretowy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu; 2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ustaleń takich zabrakło. Zarówno z treści orzeczenia dekretowego, jak również z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ dekretowy przeprowadził, wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury, postępowanie mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych (art. 44 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r.), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego (art. 50 ww. rozporządzenia) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 ww. rozporządzenia). Organ dekretowy ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości [...] przeznaczony jest pod budownictwo użyteczności publicznej i przekazany został przedsiębiorstwu państwowemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego, podczas gdy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. konieczne jest sięgnięcie po obowiązujący w chwili rozpoznawania wniosku plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli organ dekretowy nie zbadał przeznaczenia nieruchomości, co było w myśl art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej, to naruszył przepisy ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2). Powyższe naruszenia musiały w konsekwencji prowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 1945 r. Tym samym, jeżeli organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie posiadał wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 97/10). Prawidłowo zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastosował w tej sytuacji instytucję przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1950 r. W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty skarg dotyczące bezpodstawnego zastosowania tego przepisu. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut Polskiego [...] dotyczący nieważności postępowania, polegającego na rozstrzygnięciu zaskarżoną decyzją sprawy rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Uwadze skarżącego umknęło bowiem, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, wskazując że w aktach sprawy znajdowała się jedynie niepodpisana kopia tej decyzji, a przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło faktu jej wydania. Powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie została przez strony postępowania zaskarżona, a zatem do czasu pozostawania jej w obrocie prawnym organy orzekające w niniejszej sprawie są nią związane. Za niezasadny uznać należało także zarzut H. Sp. z o.o. dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ ten może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Wskazać należy, że respektowanie tej zasady nie może doprowadzić do sytuacji, że organ administracji publicznej przeprowadzi faktycznie postępowanie tylko w jednej instancji. W niniejszej sprawie, mając na uwadze fakt, że organ I instancji właściwie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., uchybienia tego nie mógł, w trybie art. 136 k.p.a. konwalidować Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego za organ I instancji, doprowadziłoby do rozpoznania przez Ministra sprawy z naruszeniem, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie bowiem jakie jest przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbadanie czy przeznaczenie zgodne z tym planem da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki i uprawnienia stron postępowania. Dlatego należy zagwarantować stronom prawo oceny podjętych przez organy obu instancji ustaleń. Odnosząc się natomiast do zarzutu H. Sp. z o.o. dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., z uwagi na pominięcie faktu, że działka nr [...] oddana została już w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę, że w postępowaniu odwoławczym, w szczególności zakończonym decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ nie bada, czy na gruncie będącym obecnie w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Okoliczność ta zostanie bowiem uwzględniona dopiero przez organ I instancji rozpoznający wniosek dekretowy. Analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionych skarg prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.