VII SA/Wa 1476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. T. i J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. T. i J. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania S. i J. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. zostało wszczęte na wniosek S. i J. T.. Kontrolowaną decyzją na podst. art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielono pozwolenia na użytkowanie, legalizację budynku biurowo-usługowego P.H.U. "[...]" (produkcja tablic reklamowych) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1987-1990. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona została postępowaniem legalizującym samowolnie wybudowany obiekt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] września 1999 r. na podst. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ. U. nr 98, poz. 229 ze zm.) nakazał K. T. wykonanie robót wykończeniowych i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Kolejny właściciel K.F. wnioskiem z dnia 4 czerwca 2003 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o legalizację budynku przedkładając ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację powykonawczą. Organ nadzoru złożony wniosek przekazał do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Oceniając z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych decyzję Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na użytkowanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 103 § 2 w zw. z art.. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bezsporne jest, że przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zatem decyzja kończąca proces legalizacji samowoli budowlanej powinna być wydana na podst. art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie naruszył zatem art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto, skoro organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął przepis Prawa budowlanego z 1994 r., to zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego powinno być poprzedzone protokolarnym stwierdzeniem na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. W niniejszej sprawie organ przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie nie przeprowadził takich oględzin. W ocenie organu nadzoru wskazanie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiło naruszanie prawa, jednak nie może być ono ocenione jako r5ażące naruszenie prawa, a więc takie, które jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Jeżeli obiekt spełnia warunki wymagane do udzielenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskazanie błędnej podstawy prawnej nie jest wystarczającym powodem uzasadniającym wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Odnośnie braku oględzin, które powinny być przeprowadzone przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie wskazał, że gdyby organ orzekał na podstawie Prawa budowlanego 1974 r. to w myśl tej ustawy, przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie nie było wymogu przeprowadzenia oględzin. Organ uznał, że w sprawie prawidłowo oceniono brak przesłanek nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku biurowo-usługowego na podst. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Budynek lokalizowany został na obszarze objętym obowiązującym w dacie 20 sierpnia 2003 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dna [...] maja 1994 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.), zgodnie z którym działka znajduje się w jednostce planu: CIV zagospodarowania . Przez teren przebiega rurociąg wodny ø 500 projektowany oraz ø 1200 istniejący. Zgodnie z tekstem planu w rozdziale 1 "zapis ustaleń planu i ich interpretacje dopuszczalne" na terenach oznaczonych symbolem "MN" dopuszczalna była "realizacja usług podstawowych – handlu, zdrowia, kultury, gastronomii, łączności, drobnego rzemiosła usługowego i innych nieuciążliwych i niekolizyjnych do funkcji mieszkalnictwa. Zapis obejmuje również zagrody rolnicze i gospodarstwa ogrodnicze i szklarniowe dla utrzymujących się rolnictwa z możliwością zabudowy mieszkalnej oraz obiekty usługowe zaplecza motoryzacji (garaże, stacje obsługi, warsztaty samochodowe, parkingi). Kontrolowaną decyzją udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-biurowego doprecyzowując, że chodzi o produkcje tablic reklamowych. W ocenie organu kwestia uciążliwości oraz niekolizyjności do podstawowej funkcji mieszkaniowej konkretnych usług jest ocenna, chociaż nie dowolna. Z tego względu nawet wadliwie stanowisko Prezydenta Miasta [...] odnośnie zgodności z planem budynku biurowo-usługowego, a jednocześnie produkcyjnego nie może stanowić o oczywistej sprzeczności z zapisami planu. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na brak kwalifikowanej wadliwości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli S. i J. T.. W obszernym uzasadnieniu wskazali, iż obiekt został samowolnie wybudowany w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jego legalizacja powinna być przeprowadzona zgodnie z przepisami tej ustawy, co oznacza, że organ powinien obligatoryjnie nakazać rozbiórkę, gdyż jest to zakład produkcyjny, wytwarzający przy użyciu toksycznych lakierów tablice reklamowe. Taka działalność jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie "pozwolenia na użytkowanie i legalizację budynku biurowo-usługowego (...) produkcja tablic reklamowych. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ orzekając o braku kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] nie wyjaśnił dlaczego mimo stwierdzenia wadliwości tej decyzji uznał, że nie ma ona charakteru rażącego. Samo stwierdzenie organu, iż wykazana wadliwość decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające, w ocenie sądu, do zaakceptowania stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją udzielono pozwolenia na użytkowanie – legalizację obiektu biurowo-usługowego, w którym prowadzona jest produkcja tablic reklamowych. W sprawie niespornie jest, że budynek stanowi samowolę budowlaną, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa przeprowadza postępowanie, w którym ocenia czy nie zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych na podstawie art. 40, a także czy budynek zadatny jest do użytkowania. Ostatnim etapem tego postępowania jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu stosuje się również przepisy wskazanej ustawy, tj. art. 42 ust. 1. Z akt postępowania wynika, że Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego prowadził, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. postępowanie mające na celu legalizację przedmiotowego obiektu, które jednak nie zostało zakończone udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, a wniosek inwestora o udzielenie takiego pozwolenia przekazany został do organu architektoniczno-budowlanego, który wydał kontrolowaną w trybie nieważności decyzję. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. odpowiada prawu. Wbrew stanowisku organu wydana ona została z oczywistym naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., a także przepisów materialnych stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, które w sprawie nie miały zastosowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru, mając na uwadze powyższe, oceni czy wykazana wadliwość decyzji ma rażący charakter, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych przyczyn Sąd uznając, iż zarówno organ I instancji, jak i II instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.