I SA/Wa 1194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. I. i K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków T. I. i K. K. (dalej powoływani jako skarżący), decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha położonego we wsiach [...] oraz [...], stanowiące własność J. K. Minister uznał, że decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa nie naruszała art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). 2. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nadzorczą. Minister dokonując kontroli legalności decyzji o przejęciu gospodarstwa, przywołując treść art. 9 ust. 2 powołanej ustawy rentowej z 1974 r. wskazał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu obydwie przesłanki zostały spełnione, gdyż na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa jego właścicielka miała ukończone [...] lata, a gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Organ nadzoru wyjaśnił jednocześnie, że wobec niezdefiniowania w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej", przy realizacji unormowań z niej wynikających, organy orzekające posiłkowały się regulacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). W dalszej kolejności Minister stwierdził, że na niski poziom produkcji jednoznacznie wskazywał znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia [...] lutego 1975 r., w którym podano iż gleba jest źle uprawiana, nie stosowano zabiegów pielęgnacyjnych, nie stosowano nawozów mineralnych, a nawożenie organiczne stosowane było w sposób niewłaściwy i w bardzo małych ilościach. Przy tym aktach sprawy brak jest dowodów, które obaliłyby moc dowodową tego protokołu. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie przepisów postępowania: a) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności powołanych decyzji o przejęciu gospodarstwa; b) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego; c) art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących, pomimo tego, że przedmiotem zgłaszanego dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: d) art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości z urzędu na własność Państwa; e) § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1, 2 i 5 powołanego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. poprzez przyjęcie, że gospodarstwo rolne J. K. wskazywało niski poziom produkcji, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie; f) § 4 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 marca 1974 r. poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy w G. zawiera wszystkie dane niezbędne do ustalenia podstaw przyjęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nadzorczej, powołując w obszernym uzasadnieniu skargi argumenty na jej poparcie. Jednocześnie wystąpili o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia K. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r.i z zeznań A.R. i Z. S.na okoliczność ustalenia obsady zwierząt żywych w gospodarstwie rolnym J. K. oraz poziomu jego zagospodarowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] listopada 2013 r. pełnomocnik organu wskazał na brak interesu prawnego spadkobierców w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej rentę ich poprzedniczce prawnej. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. 1. Po pierwsze wskazać należy, że z uwagi na przymusowy (de facto wywłaszczeniowy) charakter decyzji wydawanej w trybie art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r., następcy prawni poprzedniego właściciela mają interes prawny w występowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. W sytuacji przyznania renty jest oczywistym, że nie może ona być zwrócona przez spadkobierców. Niemniej jednak w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy kwestię tę należy rozpatrywać na gruncie art. 156 § 2 Kpa. Wobec czego zarzut pełnomocnika organu, zgłoszony na rozprawie o braku interesu prawnego skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest to, czy powołane decyzje zostały wydane z rażących naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie określonym w ww. art. 9 ust. 2 były dwie przesłanki: osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie. Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest to, że w dacie jej rozstrzygania w pierwszej instancji właścicielka gospodarstwa rolnego przekroczyła wiek, o którym mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Miała bowiem wówczas [...] lata. Istotą sporu jest natomiast to, czy jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej, jak stwierdził ostatecznie Wojewoda [...], utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, czy też nie – jak twierdzą skarżący. 3. Jak trafnie podniósł organ nadzoru ustawa rentowa z 1974 r. nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano, przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), które to rozporządzenie - co należy podkreślić - stanowi akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r.– o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. – mogło ono być i było stosowane jedynie posiłkowo. Posiłkowe stosowanie kryteriów niskiej produkcji rolnej, wyklucza w zasadzie możliwość rażącego naruszenia przepisów tego rozporządzenia, ponieważ jego przepisy nie stanowiły wzorca normatywnego, który znajdowały bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Trudno zatem mówić o rażącym naruszeniu przepisów, których organ nie był zobowiązany stosować. Tym samym zarzut naruszenia § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1, 2 i 5 tego rozporządzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 4. Organ nadzoru oceniając kwestie oceny niskiej produkcji dokonanej w 1975 r. odwołał się do treści protokołu z dnia [...] lutego 1975 r., w którym wskazano że gleba jest źle uprawiana, stosowana jest zwykle płytka orka jednorazowa, praktycznie się stosuje się zabiegów pielęgnacyjnych, w wyniku czego gleba jest tak zaperzona, że przy orce skiba się nie odkłada. Nie stosuje się nawozów mineralnych a nawożenie organiczne stosowane jest w sposób niewłaściwy i w bardzo małych ilościach. Z protokołu wynika również, iż właścicielka posiadała [..]. Ponadto z protokołu oględzin wynika, iż gleba była zachwaszczona i w złej kulturze agrotechnicznej, wymagała przywrócenia do żyzności poprzez odchwaszczenie, prawidłowe nawożenie oraz odpowiednie zabiegi agrotechniczne. Ponadto stwierdzono, iż rolnik nie kontraktuje płodów rolnych oraz nie korzystał z odnowy materiału siewnego. We wnioskach wskazano, że gospodarstwo rolne odstaje od pozostałych z uwagi na niskie plony, złe zabiegi agrotechniczne i pielęgnacyjne. W związku z należy uznać, że protokół z oględzin wykazał niski poziom produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. 4. Także stwierdzony przez sąd orzekający w sprawie brak w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkich elementów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), a obejmujących m.in. wskazanie poziomu produkcji danego gospodarstwa, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. 5. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa dokonano lustracji gospodarstwa, z której sporządzono protokół z dnia [...] lutego 1975 r. Dysponując takimi danymi organ orzekający w 1975 r. uprawniony był więc do zakwalifikowania przedmiotowego gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji, o którym stanowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Skoro zaś jego właścicielka osiągnęła także przewidziany ustawą wiek emerytalny, to tak ustalony stan faktyczny mieścił się w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie. Tym samym nie można zarzucić skutecznie organowi orzekającemu o przejęciu gospodarstwa naruszenia ww. przepisu, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Nie może również odnieść zamierzonych przez stronę skutków podniesiony w skardze zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa i art. 78 § 1 Kpa, którego upatruje ona w zaniechaniu przez organy nadzoru przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżących i wskazanych przez nich świadków na okoliczność, że przejęte gospodarstwo rolne miało inny poziom produkcji, niż wynikało to z informacji zawartych w protokole jego lustracji. Jak już bowiem zasygnalizowano na wstępie, w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń stanu faktycznego niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego. Ocenia się jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście stanu faktycznego wówczas ustalonego przez organy. Niezależnie od powyższego, zgodzić się należy z Ministrem, że zeznania takie nie mogłyby być uznane za wiarygodne. Zauważyć wszak należy, iż mimo tego, że skarżący, jako bezpośrednio zainteresowani, mogą teoretycznie dysponować wiedzą o stanie gospodarstwa istniejącym w dacie wydawania decyzji o jego przejęciu, to jednak będąc stroną w sprawie posiadają niewątpliwie subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości. Tak więc waga złożonych przez nich zeznań musiałaby budzić wątpliwości co do obiektywizmu źródła informacji. Zasady doświadczenia życiowego wskazują również, że nieprawdopodobne jest by dysponowali oni informacjami odnoszącymi się do przeciętnego poziomu produkcji w gospodarstwach rolnych położonych na terenie wsi istniejącym przeszło 30 lat temu. Nie sposób także uznać by inne wskazywane przez nich osoby, niemające jakiegokolwiek związku z przejętym gospodarstwem, mogły po upływie tak znacznego czasu wiarygodnie określić jaki był realny poziom jego produktywności, bądź średniej produktywności innych gospodarstw rolnych w tej samej miejscowości. Nie mogłyby więc one skutecznie podważyć domniemania zgodności z prawdą obiektywną ustaleń faktycznych stwierdzonych w dokumencie urzędowym jakim był protokół lustracji gospodarstwa. W tym stanie rzeczy odstąpienie od przeprowadzenia ww. dowodu nie może być, w realiach rozpoznawanej sprawy, traktowane jako naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Wbrew zaś subiektywnemu przekonaniu skarżących wszystkie elementy stanu faktycznego, istotne z punktu widzenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zostały przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalone w sposób prawidłowy i znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Należy w tym miejscu podkreślić, że jako rażącego naruszenia prawa nie można zakwalifikować uchybień polegających na niesatysfakcjonującym dla skarżących udokumentowaniu niskiego poziomu produkcji gospodarstwa, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo powinno zastać przejęte za rentę, lecz czy podjęta kilkadziesiąt lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.