IV SA/Wa 1890/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Na wniosek C. w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Zarząd W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pracowni badawczej przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] wraz z przebudową kolidującego przyłącza kanalizacyjnego na terenie W. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "W." z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Kolegium stwierdziło, że kwestie dojazdu mieszkańców osiedla "W." drogą dojazdową od strony ul. [...], przebiegającą przez ogrodzony przez C. teren inwestycji, pozostają bez związku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiektu uzupełniającego zagospodarowanie terenu Instytutu i mogą być one rozpatrywane w postępowaniu cywilnym pomiędzy zainteresowanymi stronami (np. w postępowaniu o ustanowienie służebności gruntowej przejazdu). Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie są roszczenia odszkodowawcze mogące wynikać ze sposobu realizacji inwestycji, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie określa technicznych warunków realizacji inwestycji, od których zależy powstanie i rozmiar tych roszczeń. Zdaniem organu brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nie chroni w sposób wystarczający interesów osób trzecich wskutek braku szczegółowego uregulowania kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej od strony terenu planowanej inwestycji dla mieszkańców osiedla sąsiadującego z tym terenem. Kolegium podniosło także, że warunki zabudowy mogą zostać ustalone bez żadnego związku wnioskodawcy z nieruchomością, a ich ustalenie nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. Co więcej dopuszczalne jest także wydanie stosownej decyzji nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu właściciela nieruchomości. Wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę gwarantuje, że zabudowa nieruchomości nie nastąpi bez zgody właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2013 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i zarzucając decyzjom naruszenie: – art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez ich wadliwe zastosowanie prowadzące do naruszenia zaskarżonymi decyzjami uprawnień osób trzech wskutek braku szczegółowego uregulowania kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej, – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez brak dokładnego zbadania okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań stron oraz uwzględnienia interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do kwestii uprawnień osób trzecich w postaci dostępu do drogi publicznej, pomimo powzięcia przez organy administracji publicznej wiedzy o braku zapewnienia takiego dostępu przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jak wskazuje art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja administracyjna stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowania dotyczy ich interesu prawnego, ale nie oznacza to, że go narusza (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, uwagi do art. 63, teza 3). Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, wyrażoną w art. 8 k.p.a., realizuje art. 63 ust. 2 zd. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym informację, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zamieszcza się w decyzji. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i organu II instancji przywołano treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. W decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które mają zostać zastosowane w ramach projektu budowlanego. W szczególności interes osób trzecich ma być chroniony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ustalenia te stanowią wystarczającą gwarancję ochrony interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ stanowi ona pierwszy, wstępny, etap realizacji inwestycji. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy także dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy zauważyć, że na tym etapie – w oderwaniu od projektu budowlanego – nie byłoby nawet możliwe dokładniejsze sformułowanie rozwiązań co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Prawidłowo zatem organy wskazały w obu decyzjach, że żądania Spółdzielni Mieszkaniowej "W." nie mogą zostać rozpatrzone na etapie ustalania warunków zabudowy, ponieważ prowadziłoby to do orzekania o kwestii dostępu do drogi publicznej bez ustalenia technicznych warunków realizacji inwestycji, co odbywa się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Jednocześnie możliwe oddziaływanie na interesy osób trzecich, a także ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a odrębnych postępowań, w tym na drodze postępowania cywilnego. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. 2 w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ interesy osób trzecich nie zostały naruszone przez organy i jednocześnie zagwarantowano ich ochronę w takim zakresie, na jaki pozwala istota decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniach przed organami obu instancji nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej tj. art. 8 k.p.a. Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. Jak wywiedziono wyżej, organy wskazały rozwiązania chroniące interesy osób trzecich, odniosły się w sposób wyczerpujący do żądań formułowanych przez strony postępowania, a także zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. informowały o skutkach decyzji o warunkach zabudowy względem osób trzecich. Zatem w przedmiotowe sprawie zasada wywiedziona z art. 8 k.p.a. była respektowana. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.