I OSK 1020/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2021/11 w sprawie ze skargi A. B. i G. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2021/11 oddalił skargę A. B. i G. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położona w powiecie [...], gminie S., obręb [...] została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km [...] linii kolejowej [...], w rejonie stacji [...], w ciągu drogi gminnej. Pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. PKP PLK S.A. poinformowały Wojewodę Mazowieckiego, iż w ciągu dwóch miesięcy od dnia, kiedy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna nie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym, Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i G. B. w łącznej wysokości 118.479 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. wskazanej nieruchomości, a także zobowiązał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli A. i G. B. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. w dniu 4 listopada 2010 r. Biegły opisał szacowaną nieruchomość jako niezabudowaną. Najbliższe otoczenie działki stanowią tereny niezabudowane, tereny leśne oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa o niskiej atrakcyjności. Dojazd do nieruchomości urządzono drogą gruntową. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Sońsk, zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/252/2002 z dnia 26 września 2002 r., przedmiotowa działka położona była na terenach preferowanych pod zainwestowanie produkcyjno - usługowe. Autor operatu szacunkowego stwierdził, iż dla potrzeb wyceny dokonano analizy cen nieruchomości na terenie gminy S. i Ś. i na tak określonym rynku nie odnotowano transakcji obrotu gruntami wykupionymi pod linie kolejowe. Dlatego też wartość przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o ceny jakie uzyskiwano za grunty budowlane w latach 2009-2010. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że na badanym obszarze doszło do kilkunastu transakcji gruntami budowlanymi. Ceny analizowanych transakcji kształtowały się w granicach od 19,05 zł/m2 do 30,00 zł/m2, przy cenie średniej 23,70 zł/m2. Autor operatu zauważył też, że ze względu na panującą na rynku stagnację dotyczącą również rynku obrotu nieruchomościami, nie aktualizowano cen z uwagi na trend czasowy. Biegły wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej analizy zachowań uczestników transakcji gruntami niezabudowanymi na terenie rynku lokalnego największy wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja i położenie -30%, sposób zagospodarowania -30%, wielkość i kształt -20% oraz przeznaczenie gruntu -20%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Do ostatecznej analizy porównawczej rzeczoznawca majątkowy przyjął zbiór 23 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej działki. Organ wskazał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 4 listopada 2010 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących dotyczącego utraty wartości pozostałej części nieruchomości podkreślono, iż obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości nabytego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele nieruchomości, Tym samym ewentualne obniżenie wartości pozostałej części nieruchomości, na którą powołują się skarżący, nie mogła być, w ocenie organu, objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i G. B. zarzucając jej: - naruszenie art. 2, art. 7, art. 21, art. 30, art.64, art. 77, ust.1, art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) odzwierciedlające się w niewłaściwym przyjęciu, iż przyznana kwota odpowiada słusznemu odszkodowaniu; - rażącą obrazę przepisów art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegające na przyjęciu, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą 118.479 zł, gdy w rzeczywistości wartość wywłaszczanej nieruchomości winna zostać ustalona na wyższym poziomie przy uwzględnieniu komercyjnego, gospodarczego i - z uwagi na sposób jej wykorzystywania - indywidualnego charakteru tejże nieruchomości; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przez organy obu instancji; - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony został prawidłowo według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponieważ na terenie Gminy S. i Gminy Ś. nie odnotowano transakcji obrotu gruntami wykupionymi pod linie kolejowe, prawidłowo zdaniem Sądu I instancji, wartość przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o ceny gruntów budowlanych w latach 2009 – 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także stanowisko organu, że odszkodowanie na podstawie powołanych przepisów ustala się wyłącznie według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką ewentualnie poniosą skarżący z powodu obniżenia wartości pozostałej części nieruchomości. Zgodzono się z organem, że ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone przez skarżących jedynie na drodze cywilnoprawnej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia zbyt niskiego odszkodowania za przejętą nieruchomość stwierdzono, że są one bezpodstawne. Zdaniem Sądu I instancji odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości, niepodlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie art. 80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego. Dodatkowo podniesiono, że jeżeli skarżący uważali, iż operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia odszkodowania jest nieprawidłowy, to w toku postępowania administracyjnego mieli możliwość przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżący mogli również wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z możliwości tych jednakże nie skorzystali. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i G. B., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości; 2) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż operat szacunkowy nieruchomości stanowi sformalizowaną prawnie i nie podlegającą ocenie co do swej treści opinię rzeczoznawcy majątkowego i tym samym bezkrytyczne przyjęcie, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą 118.479 zł, gdy w rzeczywistości wartość nieruchomości winna zostać ustalona na wyższym poziomie przy uwzględnieniu komercyjnego, gospodarczego i – z uwagi na sposób jej wykorzystywania – indywidualnego charakteru tejże nieruchomości. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania Za nieuzasadniony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Niezbędnym warunkiem zastosowania wspomnianego przepisu jest nieuwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy inaczej niż oczekiwała tego strona skarżąca. Naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. musi być widziane jako następstwo uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej lub przepisom prawa materialnego i co do zasady nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Wskazanie przez skarżących kasacyjnie , iż Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował ten przepis, albowiem nie dostrzegł naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. i zaakceptował błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji jak wyże wskazano jest nie zasadne. Błąd w ustaleniach faktycznych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, sprowadza się do nie uwzględnienia faktu, że na wywłaszczonej nieruchomości skarżący prowadził targowisko i uzyskiwał z tej działalności dochód. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Nie jest to element stanu faktycznego, którego wyjaśnienie ma jakikolwiek związek z ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Zatem nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, dlatego uchybienie w tym zakresie dokonane przez organy i ich zaakceptowanie przez Sąd nie miało żadnego znaczenia w sprawie. Skoro zarzuty naruszenia procedury okazały się chybione możliwe jest zbadanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te są także nieuzasadnione Istota zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania odmowy przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści. Ogólne kryteria ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawiera art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004r Nr 261 poz. 2603 ze zm. zwaną dalej u.g.n.), który znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 9 s ust.4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym ( Dz. U z 2007r. Nr. 16 poz. 94) Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Oznacza to, że odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniósł skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Regulacja ta wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela korzyści, oraz utraty wartości pozostałej części nieruchomości. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołują się skarżący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu, bowiem zgodnie z art. 130 ust.1 u.g.n. wartość wywłaszczonej nieruchomości ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podany w cytowanym przepisie sposób ustalania odszkodowania jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Odszkodowanie, jak to wynika wprost ze wskazanego przepisu zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianej regulacji prawa jest zatem w pełni uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 Konstytucji, stwierdzić należy, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne, zaś w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) wskazał, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Dalej w tym samym wyroku Trybunał podniósł, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej uniwersalny charakter. Oznacza to, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nietrafne. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.