I SA/Wa 974/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] lipca 2002 r., nr [...] orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności na rzecz J. S. i A. S. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2 - stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w Księdze Wieczystej nr [...] – na podstawie umowy z [...] czerwca 1983 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) oddana została w użytkowanie wieczyste na rzecz J. i W. małż. S. Decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy W., na podstawie art. 2 ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1 – ustawy z dnia 4 września 1997 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299; dalej: "ustawa o przekształceniu prawa (...)"), orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania ww. nieruchomości w prawo własności na rzecz J. S. (w 3/4 cz.) i następcy prawnego W. S. – A. S. (w 1/4 cz.). Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. J. P., podnosząc, że umowa notarialna o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości jest nieważna, gdyż Skarb Państwa przy jej zawieraniu był reprezentowany przez osobą nieposiadającą pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego. Skoro zaś ustanowienie użytkowania wieczystego jest nieważne, to tym samym nieważna jest również decyzja o przekształceniu tego prawa w prawo własności. Wnioskodawca, wezwany do wykazania interesu prawnego legitymującego go do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie ww. decyzji, wyjaśnił, iż pomiędzy nim a W. S. zawarta była umowa, na mocy której finansował on i prowadził budowę budynku posadowionego na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie. W.S. miał zaś w zamian, po upływie pięcioletniego okresu, przenieść na niego prawo użytkowania wieczystego. Do przeniesienia tego prawa jednak niedoszło, z uwagi na śmierć W. S. Wskazywał on ponadto, że zamieszkuje w budynku posadowionym na tej nieruchomości i powszechnie traktowany jest przez sąsiadów za właściciela. Obecnie zaś toczy się przed Sądem Okręgowym w W. postępowanie o jego eksmisję z nieruchomości, zainicjowane przez spadkobierców W. S. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r., a w dalszej kolejności unieważnienie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, umożliwi mu obronę w postępowaniu eksmisyjnym poprzez wykazanie braku legitymacji procesowej ww. spadkobierców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...], w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] lipca 2002 r., z uwagi na brak interesu prawnego J. P., legitymującego go do wszczęcia tego postępowania. Zdaniem Kolegium interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa (...) mają wyłącznie te osoby, którym w dniu wejścia w życie tej ustawy służyło prawo użytkowania wieczystego oraz obecni właściciele nieruchomości. J. P. nie legitymuje się natomiast dokumentem wskazującym, że użytkownik wieczysty (W. S.) przelał na niego prawo użytkowania wieczystego. Nie przedłożył również dokumentu, z którego by wynikało, że przedmiotową nieruchomość zasiedział, wskazując jedynie, że na niej zamieszkuje i jest uważany za właściciela. Posiadanie zaś jest stanem faktycznym chronionym na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Odnosząc się zaś do przywoływanej przez wnioskodawcę umowy pożyczki, jaką zawarł z nim użytkownik wieczysty w celu sfinansowania realizowanej na nieruchomości budowy organ wskazał, że umowa taka, mimo że powinna być zawarta w formie pisemnej, nie została przedłożona. Przy czym, zdaniem Kolegium, roszczeń związanych z jej realizacją należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Podobnie w postępowaniu takim J. P. może dochodzić ochrony wynikającej z faktycznego wybudowania przez siebie budynku na przedmiotowej nieruchomości. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie można wskazać przepisu, na mocy którego wnioskodawca mógłby uzyskać status strony w niniejszym postępowaniu, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku złożonego przez J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2010 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., rozstrzygają przepisy prawa materialnego, a nie ocena stanu i interesu faktycznego. Powtórzyło uprzednio podniesioną argumentację, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie ustawy o przekształceniu prawa (...) może się toczyć wyłącznie na żądanie byłego użytkownika wieczystego oraz obecnych właścicieli. Żaden przepis tej ustawy, mający bezpośrednio zastosowanie w sprawie, nie daje J. P. statusu strony. Nie legitymuje się on bowiem żadnym dokumentem stwierdzającym, że W. S. po uzyskaniu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W., przelał na niego to prawo. Z toczącego się zaś postępowania o eksmisję z lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. [...], nie wynikają dla wnioskodawcy żadne prawa ani obowiązki, uprawnienia ani roszczenia odnoszące się do decyzji Burmistrza Gminy W. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ma on jedynie interes faktyczny w zwalczaniu tej decyzji. Prawa do zakwestionowania przedmiotowej decyzji nie daje fakt ewentualnego zasiedzenia nieruchomości. Ochrona posiadania jako roszczenie cywilne została wyłączona z postępowania uwłaszczeniowego, a zatem i administracyjnego. Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błędne ustalenie, że nie występuje po jego stronie interes prawny w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy W. oraz błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny ocenia się jedynie na gruncie ustawy, będącej podstawą wydania nieważnej decyzji. Zdaniem skarżącego w toku postępowania wykazane zostało, że interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji wynika po pierwsze z konieczności obrony jego praw w postępowaniu cywilnym. Z postępowania tego, wbrew stanowisku Kolegium, wynikają dla niego wprost obowiązki – przegranie procesu o wydanie nieruchomości spowoduje obowiązek jej opuszczenia. Po drugie, co także zostało wykazane w toku postępowania, istnieją co najmniej dwa przepisy prawa materialnego, w związku z którymi, ma on interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy W., a są to art. 34 ust. 1 pkt 1 oraz art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Z wnioskiem o oddalenie skargi wystąpił również uczestnik postępowania – Prezydent W., wskazując na brak legitymacji skarżącego do inicjowania postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis wniosku z [...] listopada 2011 r. złożonego do Prezydenta W. o oddanie mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] i wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez organ tego wniosku. Wniosek o zawieszenie postępowania sąd oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że z istoty sądowej kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 – ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie zaś "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, złożony na rozprawie jako dowód w sprawie wniosek J. P. z [...] listopada 2011 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W., nie mógł rzutować na ocenę legalności zakwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2011 r., a więc wydanej ponad pół roku wcześniej. Przy czym, w ocenie Sądu, wynik zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, co uzasadniało oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Nie można bowiem uznać, że rozstrzygnięcie sprawy nim objętej jest niezbędne dla dokonania oceny czy zaskarżona decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności odpowiada prawu. Tylko zaś stwierdzenie takiej zależności uprawniałoby Sąd do zawieszenia postępowania. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 157 § 3 k.p.a., zgodnie z ktorym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r., znajdował zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie były one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Złożenie w organie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje wszak automatycznie, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, skutku w postaci wszczęcia tego postępowania. Obowiązkiem bowiem organu jest w takim wypadku formalne zweryfikowania takiego żądania i zbadanie czy w sprawie nim objętej nie zaistniały przeszkody uniemożliwiające zainicjowanie postępowania nadzorczego. Do takich przeszkód należy brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy, a więc brak przymiotu strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] lipca 2002 r. nr [...] o przekształceniu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., obejmującej dz. ew. nr [...], w prawo własności na rzecz J. S. i A. S. wystąpił J. P. W ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiada jednak w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, gdyż nie dysponuje żadnym prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, a jedynie włada nią jako posiadacz. Z powyższych względów organ odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. W tym stanie rzeczy podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy J. P. ma interes prawny, kreujący jego przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. o przekształceniu prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Mając zaś na względzie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości gruntowej z gminy bądź Skarbu Państwa na rzecz użytkownika wieczystego tej nieruchomości (a więc uwłaszczenie użytkowników wieczystych), to tak rozumiany interes prawny w tym postępowaniu mają wyłącznie te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w tym postępowaniu stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się w tym przypadku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu prawa. Tym samym stronami takiego postępowania są gmina względnie Skarb Państwa (jako dotychczasowymi właścicielami gruntu) oraz beneficjenci uwłaszczenia (dotychczasowi użytkownicy wieczyści, a obecnie właściciele nieruchomości i ich następcy prawni). Inne osoby mogą być stronami takiego postępowania wyłącznie wówczas, gdy wykażą, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy (1 stycznia 1998 r.) to im, a nie wymienionym w decyzji organu osobom przysługiwało użytkowanie wieczyste, bądź wykażą, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła wówczas ich własność. Tylko oni mogą bowiem wykazać, że ostateczna decyzja organu o przekształceniu prawa ingeruje w sferę ich praw podmiotowych. J. P. do kręgu takich osób nie należy. Nie wykazał on bowiem by w dacie wejścia w życie ustawy z 4 września 1997 r. legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do objętej kwestionowaną decyzją nieruchomości. Nie legitymuje się on również takim tytułem obecnie. Tak więc ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] lipca 2002 r. (jak też pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym) nie wpłynie na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie praw rzeczowych do tej nieruchomości, gdyż takowych nigdy on nie posiadał, ani nie posiada obecnie. Trafne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż nie ma on interesu prawnego legitymującego go do skutecznego wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia przez Kolegium art. 28 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z treści skargi, jak też akt sprawy włada on jedynie tą nieruchomością, bez tytułu prawnego, jako posiadacz. Wprawdzie w przeszłości, wspólnie z jednym ze współużytkowników wieczystych (W. S.), podjął on działania zmierzające do doprowadzenia do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, zwracając się w tym celu do Urzędu Dzielnicowego W. o wyrażenie, w trybie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), zezwolenia na zbycie przez małż. S. nabytego prawa przed upływem pięcioletniego okresu (vide: podanie W. S. z [...].12.1987 r., k. 44 akt archiwalnych; podanie J. P. bez daty k. 26 akt archiwalnych). Jednakże do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na skarżącego nigdy nie doszło, w związku ze śmiercią ww. użytkownika wieczystego i niewyrażeniu chęci zbycia tego prawa przez jego następców prawnych. Przywoływane zaś okoliczności związane z rzekomym sfinansowaniem budowy naniesień znajdujących się na przedmiotowym gruncie z własnych środków, niezależnie od tego, że nie zostały poparte jakimkolwiek dowodem, nie kreują po stronie skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości i mogą jedynie wskazywać na istnienie roszczeń o charakterze cywilnym w stosunku do właścicieli nieruchomości, które dochodzone mogą być przed sądem powszechnym. Nie kreują więc one interesu prawnego jednostki w sprawach rozstrzyganych na gruncie postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi źródła interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającego skarżącego do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ww. decyzją Burmistrza Gminy W., nie można upatrywać w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem przed sądem powszechnym w sprawie o wydanie nieruchomości, zainicjowanego przez jej właścicieli. Ta okoliczność może być jedynie rozpatrywana w kontekście interesu faktycznego, a więc takiej sytuacji, w której jednostka jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (tu wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej, a w dalszej kolejności podważeniem aktu notarialnego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w celu zablokowania procesu eksmisyjnego, poprzez wykazanie braku legitymacji rodziny S. do jego prowadzenia), lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności od organu administracji publicznej. Interes faktyczny, jako niekreujący przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może zatem prowadzić do skutecznego zainicjowania takiego postępowania. Nie kreują także interesu prawnego J. P. w rozpoznawanej sprawie przywoływane w skardze przepisy art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przewidziane w art. 207 ust. 1 tej ustawy roszczenie posiadacza o oddanie w użytkowanie wieczyste, zabudowanego przez niego gruntu Skarbu Państwa lub gminy i związane z tym roszczeniem pierwszeństwo w nabywaniu tego rodzaju nieruchomości (art. 34 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), pozostają bez związku ze sprawą przekształcenia istniejącego już użytkowania wieczystego w prawo własności, co stanowiło przedmiot kwestionowanego ostatecznego rozstrzygnięcia z [...] lipca 2002 r. Brak wywiedzionego z konkretnej normy prawa materialnego interesu prawnego J. P. do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji Burmistrza Gminy W. oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie tego postępowania, czego konsekwencją musiało być podjęcie decyzji przewidzianej w art. 157 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy oparta na tej podstawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu, a wniesiona na nią skarga jest niezasadna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.