II SA/Rz 937/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. D. i K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 937/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z 19.03.2013 r. A. D. i K. D. zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o ponowne ustalenie przebiegu granic pomiędzy działką nr 88 położoną w G., stanowiącą ich własność a działką nr 2459, będącą własnością W. K. i E. K., w ramach "reklamacji po dokonanych czynnościach w procedurze modernizacji gruntów". Podnieśli, że o błędach w tym zakresie dowiedzieli się po zapoznaniu się z dokumentacją geodezyjną, a protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 24.09.2010 r. nie odzwierciedla faktycznych oświadczeń stron w tym przedmiocie, wskazujących na przebieg granicy zgodnie z istniejącym ogrodzeniem. Przyjęty do zasobu geodezyjnego przebieg granic między wskazanymi działkami pozostaje w sprzeczności z dotychczasową dokumentacją geodezyjną, w oparciu o którą wybudowali dom. Na skutek powyższego, linia graniczna pomiędzy działkami nr 88 i nr 2459 znajduje się wewnątrz ich działki. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi G. gm. [...] dotyczącej przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr 88 z działką ewidencyjną nr 2459. W uzasadnieniu organ podał, że w latach 2010 – 2011 przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków wsi G. gm. [...]. Zgodnie z informacją z dnia 25.01.2011 r. nr [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...]), projekt operatu opisowo-kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu G. gm. [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie oględzin stwierdzono, że granica wskazana przez wszystkie zainteresowane strony nie jest zgodna z jej przebiegiem ujawnionym w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków po pracach modernizacyjnych. Z uwagi na brak możliwości wykonania pomiaru w terenie w oparciu o bezspornie wskazane granice organ przystąpił do analizy możliwości prawnych wykazania ich właściwego przebiegu na obowiązującej mapie. Stwierdzono, że PODGiK nie posiada dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 88 i nr 2459, sporządzonej w ramach postępowań wymienionych w § 36 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Z tego powodu przeanalizowano dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną przy zakładaniu ewidencji gruntów. W wyniku powyższego ustalono, że przebieg granic pomiędzy działką ewidencyjną nr 88 i nr 2459 można wykazać w operacie ewidencji gruntów jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 – obowiązującej do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na skutek przeprowadzenia modernizacji, przedmiotowa granica nie zmieniła swojej konfiguracji w części kartograficznej operatu i od czasu uwłaszczeń do chwili obecnej przebiega w ten sam sposób. A. D. i K. D. odwołali się od tej decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne ustalenie, że pomiędzy stronami toczy się spór graniczny oraz przez pominięcie, że granice działek nr 88 i nr 2459 względem punktu wysokościowego nr 217.2 na mapach znajdujących się w aktach sprawy pozostają w sprzeczności, co sugeruje występowanie błędu przy obliczaniu współrzędnych punktów granicznych działek nr 88 i nr 2459, - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie, że strony złożyły do protokołu zgodne oświadczenie co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 88 i nr 2459, co nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej. Odwołujący zaznaczyli, że jeżeli granice nieruchomości są wadliwie wskazane w aktualnym operacie, to nie znaczy, że zakres prawa własności ulega zmianie, a jedynie to, że jest on źle wykazany. W takiej sytuacji, brak jest podstaw prawnych do kierowania ich na drogę postępowania rozgraniczeniowego; obowiązkiem organu jest zaś dokonanie stosownej korekty w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6 rozporządzenia z 29.03.2001 r.). Brak jest – ich zdaniem – podstaw do wszczynania postępowania rozgraniczeniowego, skoro przysługujące im prawo własności do działki nr 88 nie jest sporne, a jedynym elementem, który pozostaje nieuregulowany jest przebieg granicy. Odmowa dokonania korekty prowadzi de facto do nadania prawa własności spornego odcinka właścicielom działki nr 2459, którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazali, że sporny pas gruntu przynależy do właścicieli działki nr 88. Podkreślili, że żyjąc w przeświadczeniu, iż dokumentacja geodezyjna jest prawidłowa, wybudowali na tej podstawie dom, natomiast obecnie okazuje się, że przebieg spornej granicy jest inny niż w chwili uzyskania pozwolenia na budowę w 1999 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267)- zwanej dlaej w skrócie k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Organ wyjaśnił, że możliwe jest prostowanie błędów i omyłek w odniesieniu do danych ewidencyjnych, które wystąpiły podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, jednak tylko wówczas, gdy ewidentność tych błędów wynika z dokumentów geodezyjnych, zaś nie występuje spór dotyczący zasięgu własności na gruncie. Z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, kopii mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej wsi G. wynika, że na aktualnej mapie ewidencyjnej opracowanej po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], przebieg granicy pomiędzy działką nr 88 a działką nr 2459 zgodny jest ze stanem poprzednim tj. obowiązującym przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Materiał dowodowy wskazuje także na brak jednoznacznego przyjęcia na gruncie przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami. Organ ocenił jako nie mający znaczenia dla sprawy fakt zgodnego przyjęcia przez strony w dniu 8.04.2013 r. przebiegu przedmiotowych granic po istniejącym ogrodzeniu. Złożone oświadczenie woli co do przebiegu granic, w odróżnieniu od tego, które towarzyszy ugodzie, jest aktem uznania zaistniałego stanu rzeczy jako zgodnego z prawem. Będzie ono zatem na tyle skuteczne, na ile znajdzie odzwierciedlenie w geodezyjnym materiale dowodowym. Tymczasem zebrane w niniejszej sprawie dowody nie wskazują, że ustalony przez strony przebieg granicy po istniejącym ogrodzeniu pokrywa się z dokumentami geodezyjnymi znajdującymi się w zasobie geodezyjno-kartograficznym. Brak jest również innych dokumentów świadczących o istnieniu błędu w danych ewidencyjnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na § 86 ust. 2 rozporządzenia z 29.03.2001r., zgodnie z którym żądając modyfikacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków strona może przedłożyć dodatkowe dowody w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. W niniejszej sprawie mogłaby to być dokumentacja opracowana w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości lub w postępowaniu cywilnym o wydanie nieruchomości. A. D. i K. D. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarga ponawia zarzuty odwołania, jak też dodatkowo wskazuje na błędne ustalenie, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt zgodnego przyjęcia przez strony w dniu 8.04.2013 r. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 88 i nr 2459. Skarżący kwestionują także nieprawidłowe przyjęcie, że ustalony przez strony przebieg granicy po istniejącym ogrodzeniu nie pokrywa się ze znajdującymi się w zasobie geodezyjno-kartograficznym dokumentami geodezyjnymi. Skarga podnosi także zarzut niezastosowania w sprawie § 54 ust. 6 rozporządzenia z 29.03.2001 r. i brak dokonania zmian zgodnych z ich wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 cyt. ustawy). Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej rozporządzeniem – zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2). Przywołane regulacje oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18.03.1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19.04.2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest też korekta danych czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, jednakże podlegające korekcie błędne wpisy muszą mieć charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek. Sąd podziela prezentowane przez organy i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie wnioskowana przez skarżących zmiana nie stanowi sprostowania takiej omyłki. Z materiałów źródłowych włączonych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. przede wszystkim z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 (obowiązującej do czasu przeprowadzenia modernizacji) wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami, których dotyczy sprawa nie zmienił się. Zgodny jest ze stanem poprzednim tj. obowiązującym przed modernizacją i pokrywa się z dokumentami znajdującymi się w zasobie geodezyjno-kartograficznym. Wprawdzie, jak podkreślił organ I instancji, dokumentacja ta nie odpowiada obecnie obowiązującym standardom technicznym, jednak stanowiła ona jedyną podstawę do wykorzystania przy określaniu przebiegu granicy w trakcie prac modernizacyjnych. Bezspornym jest też, że skarżący nie przedstawili żadnych nowych (noszących walor aktualności) dokumentów, na podstawie których można by było wprowadzić zmiany na mapie ewidencyjnej. Odnosząc się do wskazywanego przez skarżących faktu zgodnego przyjęcia przez strony przebiegu granic w dniu 8.04.2013 r. należy przypomnieć, że tego dnia odbyły się oględziny na gruncie przeprowadzone przez organ I instancji z udziałem właścicieli działek nr 88 i 2459. W jego toku W. K. i E. K. wskazali przebieg granicy pomiędzy ww. działkami i wyrazili zgodę na pomiar na gruncie. W dniu 6.05.2013 r. złożyli jednak pisemne oświadczenie, w którym odwołali wszystkie swoje wcześniejsze ustalenia ze Starostwem i wnieśli o pozostawienie granic "tak jak były do tej pory". Okoliczność ta uniemożliwiła przeprowadzenie pomiarów na gruncie (tzw. pomiaru kontrolnego) i ustalenie zgodnego przebiegu granicy. Istota zabiegu geodezyjnego zwanego pomiarem kontrolnym sprowadza się w uproszczeniu do wskazania przebiegu granicy dzielącej nieruchomości gruntowe w oparciu o istniejącą i aktualną dokumentację geodezyjną. Może on skutkować wprowadzeniem zmian w operacie ewidencji gruntów, o ile jego wyniki zostaną w pełni zaakceptowane przez wszystkie strony, których oświadczenia woli są w tym zakresie aktem uznania istniejącego stanu rzeczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30.06.2004 r., SA/Rz 461/02, nie publ.). Brak zgody między stronami na tak określony przebieg granicy stanowi o istnieniu między nimi sporu, który z istoty swej jest sporem o własność. Do rozstrzygnięcia takiego sporu, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, nie są właściwe organy prowadzące ewidencję gruntów. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wykonania pomiaru, a następnie do zgodnego wskazania granic, a w związku z tym żądanie skarżących nie mogło zostać uwzględnione. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.