III SA/Kr 436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skarg J. K. – K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. W dniu [...] 2013r. Prezydent Miasta wydał decyzje: – nr [...], którą odmówił przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego za czynsz za styczeń 2013r., – nr [...], którą odmówił przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup środków czystości na styczeń 2013r., – nr [...], którą odmówił przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie opłat za gaz za styczeń 2013r. W zaskarżonych decyzjach organ I instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniach decyzji MOPS wskazał, iż w dniu 17 stycznia 2013r. J. K. – K. zwróciła się do organu pierwszej instancji z prośbą o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie m.in. do opłat za czynsz, zakup środków czystości, opłaty za gaz. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, iż J. K. – K. prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe z mężem B. K. i dziećmi tj. H. K. i Z. K. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w GUP, otrzymuje zasiłek dla osób bezrobotnych. Mąż prowadzi działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Jego dochód będzie brany pod uwagę w 2013 r. W odrębnym gospodarstwie domowym pozostaje teściowa Strony. Ustalono, że w miesiącu grudniu 2012 r. dochód w rodzinie Strony wynosił 2 004,99 zł i składał się nań renta męża w kwocie 738,61 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 183,00 zł, dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego w kwocie 233,18 zł, a także zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 697,20 zł. W opinii ośrodka pomocy społecznej rodzina J. K. – K. nie spełnia formalnych wymogów do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku celowego jako, że dochód rodziny przekraczał kryterium wynoszące 1 824,00 zł. Obciążeniem w budżecie domowym J. K. – K. były wydatki na prąd w kwocie 63,24 zł, na czynsz w kwocie 200,00 zł i na gaz w kwocie 70,00 zł, zaś resztę opłat czynszowych w kwocie 500,00 zł pokryła teściowa Strony. Organ stwierdził, iż rodzina jest w stanie posiadane środki finansowe wykorzystać na wnioskowane cele. J. K. – K. odwołała się od tych decyzji organu I instancji podnosząc, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, majątkowej i dochodowej. W szczególności podnosi, że od dochodu rodziny nie odliczono składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez Jej męża. Natomiast z przepisów i pisma Zastępcy Dyrektora MOPS z dnia 9.01.2013 r. wynika, iż od dochodu z działalności gospodarczej należy odejmować składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz na ubezpieczenie społeczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu jednobrzmiących odwołań stwierdziło decyzjami z dnia 18 marca 2013 r.: nr [...], nr [...], nr [...], iż decyzje wydane przez organ I instancji odmawiające przyznania J. K. – K. zasiłków celowych na dofinansowanie do czynszu, zakupu środków czystości i opłat na gaz za styczeń 2013r. zostały wydane zgodnie z prawem. Decyzje spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. tj. zawierają szczegółowe uzasadnienie faktyczne odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Uzasadniając decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu itp. Katalog wyliczenia celów pomocy nie jest zamknięty i możliwe są jeszcze inne, w tym także z przeznaczeniem na czynsz, prąd i gaz, a także środków czystości. Ogólną przesłanką przyznawania świadczeń z pomocy społecznej sformułowaną w art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej jest osiąganie przez osobę ubiegającą się o takie świadczenie dochodu nieprzekraczającego ustawowo określonych kwot oraz występowanie przynajmniej jednej z wymienionych w ustawie okoliczności uzasadniających przyznanie danego świadczenia. Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu m. in.: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej, itp. Wyliczenie powyższe jest przykładowe i mogą zaistnieć jeszcze inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Jeżeli obydwie w/wym. przesłanki zostaną kumulatywnie spełnione, wówczas organ I instancji powinien rozważyć możliwość przyznania pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - "Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". J. K. – K. spełnia przesłankę z art. 7 cyt. ustawy, bo jej mąż cierpi na długotrwałą chorobę i z tego tytułu pozostaje na rencie i przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny. Wprawdzie spełniona została przesłanka z art. 7 cyt. ustawy, ale łączny dochód w rodzinie J. K. – K. za grudzień 2012 r. wynosi - 2 004,99 zł - przekracza kryterium ustawowe wynoszące dla czterech osób 1824,00 zł. W tym stanie rzeczy należało rozważyć możliwość ustalenia prawa do zasiłku socjalnego specjalnego, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Na podstawie cyt. przepisu "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową". Warunkiem koniecznym zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie zachodzenia tzw. "szczególnie uzasadnionych przypadków" po strome Wnioskodawczyni. Organ I instancji, stwierdził, iż taki przypadek po stronie Wnioskodawczyni nie zaistniał, bowiem w miesiącu bezpośrednio poprzedzającym wniosek, czyli w grudniu 2012 r. J. K. – K. uzyskała dochód w wysokości 501,25 zł na osobę w rodzinie. Tym samym dochód w gospodarstwie domowym J. K. – K. przekraczał kryterium ustawowe wynoszące kwotę 456,00 zł. Kolegium uznało, że w ostatnim czasie sytuacja dochodowa, zdrowotna i osobista J. K. – K. nie uległa pogorszeniu, uznało-za organem I instancji, iż w związku z faktem, że pobiera zasiłek dla osób bezrobotnych w wysokości 697,20 zł w sytuacji materialnej i osobistej J. K. – K. nastąpiła znacząca poprawa. Kolegium stwierdziło, iż wysokość dotychczas przyznanej w 2012 i 2013 r. J. K. – K. pomocy z całą pewnością powinna wystarczyć. Biorąc pod uwagę fakt przekroczenia kryterium dochodowego przez rodzinę Wnioskodawczyni oraz przyznawanie Jej przez organ I instancji zasiłków celowych specjalnych, a także fakt posiadania gruntu rolnego, Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż J. K. –K. i Jej rodzina posiadają składniki majątkowe, które mogą zostać spieniężone i w ten sposób mogą poprawić samodzielnie swoją sytuację, co odpowiada filozofii pomocy społecznej, jako subsydiarnego do przedsiębiorczości obywateli instrumentu wsparcia dla osób i rodzin, które nie posiadają innej możliwości zaspokajania potrzeb bytowych (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, iż niewłaściwe są żądania skarżącej, by od dochodu rodziny odliczać uiszczone składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne poniesione w związku z prowadzeniem przez męża działalności gospodarczej. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, a szczególnie z art. 8 ust. 5 pkt 1, wynika jasno, iż za dochód uzyskany z pozarolniczej działalności gospodarczej rozumie się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach. Z tym, że dochód ustala się dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Z akt sprawy wynika jasno, iż do grudnia 2012 r. mąż Strony nie uzyskiwał żadnego dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem w ogóle nie dolicza się tego dochodu, a zatem także nie pomniejsza się go o uiszczone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego (i celowego specjalnego) jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia w świetle całokształtu sytuacji życiowo-bytowej osób korzystających z pomocy społecznej. Należy zaznaczyć, iż - inaczej, niż w sytuacji np. zasiłku stałego, który przysługuje osobie przy spełnianiu przez nią ustawowych warunków - udzielając wnioskowanego w niniejszej sprawie zasiłku celowego organ administracyjny nie ma obowiązku jego udzielenia w świetle przepisów tylko w następstwie stwierdzenia, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające jego przyznanie. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K.-K. zarzuciła decyzjom Kolegium naruszenie art. 8 ust 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że od dochodu rodziny nie odliczono składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez męża. Zdaniem skarżącej z przepisów prawa oraz pisma Zastępcy Dyrektora MOPS z dnia 9.01.2013 r. wynika, iż od dochodu z działalności gospodarczej należy odejmować składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg. Sąd na rozprawie w 20 listopada 2013r. sprawy ze skarg na powyżej opisane decyzje połączył na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez sąd pod sygnaturą III SA/Kr 436/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest, zatem kontrola zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli akt wydany w granicach sprawy, której dotyczy skarga, narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Skargi wniesione w niniejszej sprawie są o tyle zasadne, że spowodowały uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Skarżąca w swoich wnioskach domagała się udzielenia jej pomocy finansowej na zakup żywności oraz energii elektrycznej, gazu i środków czystości. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Dlatego też organy rozpatrując wniosek skarżącej, ustalały jej sytuację dochodową i badały czy spełnia kryterium dochodowe. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest sposób ustalania dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podziela, co do zasady stanowisko organu, tym samym uznaje za niezasadne stanowisko skarżącej co do interpretacji art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem za dochód uzyskany z pozarolniczej działalności gospodarczej rozumie się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne nie zaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach. Zatem więc skoro podatnik, w tym przypadku członek rodziny, nie może wykazać dochodu z działalności pozarolniczej w wykazanym zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy, w którym prowadził działalność, to nie pomniejsza się dochodu rodziny o jego składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uiszczone przez niego w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy wskazać, że przepis art.8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie mówi o stracie a wyłącznie o dochodzie, zatem tylko w przypadku uzyskania dochodu można dokonać w/w pomniejszenia, co jest logiczne, bowiem nie można dokonywać podwójnego odliczenia raz w ramach rozliczenia działalności gospodarczej i nie wykazaniu dochodu, co także może być przyczyną nie powstania dochodu a następnie po raz drugi, mimo nie wykazania dochodu z tego źródła dokonać powtórnego odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od dochodu rodziny w ramach postępowania o uzyskanie pomocy społecznej. Niemniej jednak mimo niezasadności zarzutu skarżącej organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Przede wszystkim organy nie zauważyły, że art. 8 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej określa specjalną procedurę uzyskania dowodu o dochodzie z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Ma to być zaświadczenie uzyskane od właściwego naczelnika urzędu skarbowego i to z określonymi informacjami wskazanymi w tym przepisie ustawy. Organy nie uzyskały takiego zaświadczenia. Wbrew przepisom ustawy o pomocy społecznej organy ustalały dochód męża skarżącej na podstawie oświadczenia, nie wskazały także z jakiego okresu miał być wykazany dochód B. K. Przepis art.8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, że ma to być dochód wykazany w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy podzielony przez liczbę miesięcy, w których prowadził działalność. Niewątpliwie dla męża skarżącej był to rok 2011. Organy nie wyjaśniły czy – B. K. w 2011r prowadził działalność gospodarczą, bowiem jeżeli tak to organ powinien uzyskać stosowne zaświadczenie z urzędu skarbowego, o czym była mowa wyżej. Organ jest zwolniony z tego obowiązku wyłącznie wtedy, gdy w danym okresie przedsiębiorca nie prowadził działalności, wówczas zaświadczenie można zastąpić uzyskaniem oświadczeniem od prowadzącego działalność gospodarczą, ale wyłącznie wtedy. Organy prowadzące postępowanie obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy nie ustalił dochodu B. K. z pozarolniczej działalności gospodarczej w 2011r. Nie zażądały stosownego zaświadczenia na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej a wyjaśnienie tej okoliczności powoduje, iż organy administracyjne nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego, co do wysokości dochodów rodziny skarżącej. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy, przy braku szczegółowego wyjaśnienia organów w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy organ należycie ustalił dochód rodziny skarżącej stanowiący podstawę do orzekania w przedmiocie przyznania jej zasiłku celowego lub celowego specjalnego. Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym sprecyzowana została m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. w wydanym rozstrzygnięciu winien wskazać wszystkie fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu powyższe reguły wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały naruszone przez organy administracji przy rozpatrywaniu wniosków skarżącej. Prezydent Miasta rozpatrując te wnioski uznał, iż brak jest podstaw do przyznania stronie zasiłków celowych specjalnych z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Niemniej organ nie uzasadnił w poprawny sposób dochodu rodziny skarżącej odpowiednimi dowodami wymaganymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Brak jest w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji szczegółowego wskazania dowodów przyjętych jako podstawę do ustalenia wysokości dochodu B. K., oraz wskazania i wyjaśnienia prawidłowych podstaw prawnych jego obliczenia. Podjęcie decyzji przez organy bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, prawidłowo ustalając i uzasadniając wysokość dochodu rodziny skarżącej stanowiącego podstawę do rozstrzygania w przedmiocie zasiłków celowych specjalnych Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, należało decyzje obu instancji wyeliminować z obrotu prawnego, orzekając jak w sentencji.