II SA/Wa 1959/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Danuta Kania, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. Fundacja [...] zwróciła się do Kancelarii Sejmu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie wykazu nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którym udzielono pożyczek mieszkaniowych z funduszu socjalnego oraz informacji o wysokości tych pożyczek poszczególnym posłom. Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 202 c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32) w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którzy otrzymali pożyczki na cele mieszkaniowe z funduszu świadczeń socjalnych oraz wysokości wypłaconych im świadczeń. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Fundacja [...] wystąpiła do Szefa Kancelarii Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał na szerokie, w świetle orzecznictwa, rozumienie informacji publicznej. Zakwestionował przy tym powołanie się przez organ na art. 5 ust. 2 ustawy, jako podstawę odmowy udzielenia żądanej informacji, podnosząc, że korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych, do czego mają prawo na podstawie art. 41 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 7, poz. 29 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wykonywaniu mandatu", należy do warunków sprawowania mandatu, mających charakter analogiczny do warunków wykonywania funkcji publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a które wyłączają możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności. Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku ewentualnego powiązania pomiędzy pobieraniem świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych a sferą prywatności, związanego z możliwością przenikania się sfery sprawowania funkcji publicznej oraz sfery prywatności, należy przyznać prymat prawu do informacji publicznej, ze względu na interes ogólny, jakim jest zagwarantowanie jak najdalej idącej przejrzystości działań władz publicznych. Wnioskodawca przywołał przy tym art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu, nakładający na posła obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, który, jego zdaniem, jest przykładem realizacji zasady jawności władz publicznych oraz ma charakter analogiczny do zakresu żądanej informacji. Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 202c ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32), decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. znak nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którzy otrzymali pożyczki na cele mieszkalne z funduszu świadczeń socjalnych oraz wysokości wypłaconych im świadczeń. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Kancelarii Sejmu podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu-na zasadach i w trybie określonych w cyt. ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem organu II instancji, informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, z którego korzystają posłowie, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu. Szef Kancelarii Sejmu wyjaśnił, że jawność działalności podmiotów sprawujących władzę publiczną oraz gospodarujących majątkiem publicznym wymaga ograniczenia sfery prywatności posłów jedynie w zakresie dotyczącym sprawowania przez nich funkcji publicznej, czego wyrazem jest art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ustawodawca w ww. przepisie różnicuje sytuację osób pełniących funkcje publiczne na te mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz takiego związku nieposiadające. Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu, korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach sprawowania mandatu. Możliwość otrzymania świadczenia z funduszu uzależniona jest bowiem tylko od osobistej, bytowej sytuacji posła, a nie od jego aktywności poselskiej. Tym samym, udzielenie informacji o danych osobowych posła korzystającego z funduszu oraz przyznanych mu świadczeń stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Szef Kancelarii Sejmu wskazał, iż tego stanu rzeczy nie zmienia przywołany przez wnioskodawcę art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu. Składane przez posłów i podawane do wiadomości publicznej świadczenia majątkowe pozwalają na ustalenie ogólnego stanu ich aktywów i pasywów, ale nie wyszczególniają świadczeń o charakterze socjalnym, choć nie wyklucza to podania przez posła bardziej szczegółowych informacji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Fundacja [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który został wskazany przez organ, jako podstawa odmowy udzielenia informacji publicznej ustanawia ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednak ograniczenie to nie rozciąga się na informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, które mają związek z pełnieniem tych funkcji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała na szerokie rozumienie informacji publicznej podnosząc te same argumenty, które zawarła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Sejmu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Szef Kancelarii Sejmu podkreślił, że choć ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona, to nie oznacza, że w ogóle ona tym osobom nie przysługuje, a granicę wyznacza tu związek z pełnieniem funkcji publicznej. Zaznaczył, że świadczenia socjalne otrzymywane przez posłów zależą od ich sytuacji socjalnej i są niezależne od wykonywania funkcji publicznej, a zatem dostęp do informacji o ich wysokości podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny wniosku strony przez pryzmat art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji. W świetle powyższego, spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy informacja o nazwiskach posłów na Sejm VII Kadencji, korzystających z funduszu świadczeń socjalnych, ma związek z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z jej art. 61, każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. W ust. 3 art. 61 Konstytucji RP przewidziano, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest możliwe m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Powyższa konstytucyjna norma znalazła zaś odzwierciedlenie w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej. Na kanwie problematyki ograniczeń w dostępności do informacji publicznej powstało też bogate orzecznictwo sądów administracyjnych akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych. Dla uzmysłowienia powyższego warto przytoczyć m.in. tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SAB/GI 69/11, w której wskazano, że: "w przypadku gdy informacja publiczna zawiera dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe (...)". Zasadnym będzie także przywołanie tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1510/11, w której wskazano, że: "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, że problematyka korzystania prze posłów z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem funkcji publicznej, jaką jest sprawowanie funkcji posła. Zapomogi socjalne są bowiem wykorzystywane na cele związane z osobistą sytuacją parlamentarzystów, a nie cele związane z ustawowymi obowiązkami posłów. Także wysokość tych zapomóg pozostaje w oderwaniu od aktywności poselskiej w trakcie wykonywania mandatu. Nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez posłów z ciążących na nich obowiązków. Powyższe konkluzje wynikają wprost z treści art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z powyższą normą prawną, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne. Uzasadnienie prezentowanego przez organ stanowiska można również wywieść z systematyki ustawy o wykonywaniu mandatu. Artykuł 41, regulujący omawianą problematykę, został bowiem umiejscowiony w rozdziale 5, natomiast regulacje dotyczące praw i obowiązków posłów znalazły się w rozdziale 2 i 3 ustawy. Powyższe dodatkowo potwierdza więc tezę, że możliwość otrzymania pomocy socjalnej przez posłów, uzależniona jest jedynie od ich sytuacji osobistej, a nie aktywności parlamentarnej. Pomoc ta nie ma więc związku z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej. Za chybiony uznać też należy argument strony, iż na omawianą problematykę należy spojrzeć tak, jak na materię wynagrodzeń poselskich. Uposażenie parlamentarzystów, w przeciwieństwie do ich prawa do świadczeń socjalnych, stanowi zapłatę za wykonywanie przez nich mandatu, a więc piastowanie funkcji publicznej. Stąd więc podlega ono ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za okoliczność pozostającą bez związku z materią świadczeń socjalnych uznać również należy obowiązek składania przez posłów oświadczeń majątkowych. To, że istnieje taki obowiązek nie zmienia bowiem faktu, że świadczenie socjalne, jako pozostające bez związku z pełnieniem funkcji posła, podlega wyłączeniu spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, organ w sposób prawidłowy zastosował normę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dokonał poprawnej jego wykładni i zasadnie nie dopatrzył się istnienia związku pomiędzy żądaną informacją a pełnieniem funkcji posła. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)