II SA/Gl 1215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji oddala skargę. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzony został projekt budowlany oraz wydane zostało R. K. pozwolenia na budowę budynku magazynowego typu namiot o konstrukcji stalowej w O. przy ulicy [...] na parceli 1. Pismem z dnia [...] r., działający w imieniu inwestora R. K., jego pełnomocnik P. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego magazynu. Organ pismem z dnia [...] r. zawiadomił o przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu, a w dniu [...] r. taką kontrolę przeprowadził. Z kontroli tej spisany został protokół, w którym stwierdzono nieistotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., przywołując w podstawie art. 59g w związku z art. 59f oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Ne 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył R. K. karę za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. obowiązkowej kontroli magazynu – typu namiot o konstrukcji stalowej, w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.b ustawy Prawo budowlane – tj. wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu magazynowego, w wysokości 5.000 zł, wyznaczając termin jej zapłaty w ciągu 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Organ wyjaśnił, że podczas obowiązkowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.b ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowości te dotyczą wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, tj. zmieniony został układ i rodzaj stężeń dachowych poprzez zastosowanie w polu środkowym stężeń z linek stalowych w miejsce zaprojektowanych stężeń o profilu zamkniętym 50x30x2 oraz poprzez zmianę o 90º przebiegu stężeń w jednym z pół skrajanych. Organ ustalił, że powyższe zmiany dokonane podczas budowy przedmiotowego obiektu nie mają odzwierciedlenia w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodał, że nie zostały również wyszczególnione w oświadczeniu Kierownika budowy, które stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Stąd też stwierdzone zmiany należy traktować jako nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.b ustawy Prawo budowlane, a wobec tego zgodnie z art. 59f ust. 1 tej ustawy wymierza się karę stanowiącą iloczyn opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Uznając, iż obiekt stanowi XVIII kategorię obiektów o współczynniku 10, wielkość obiektu to współczynnik 1, a stawka opłaty wynosi 500 zł, to należna kara wynosi określoną powyżej kwotę 5.000 zł. W wydanym postanowieniu pouczano stronę o obowiązku wniesienia kary w ciągu 7 dni od daty otrzymaniu niniejszego postanowienia, a w przypadku braku zapłaty o ściągnięciu jej w postępowaniu egzekucyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. K. zarzucił nieprawidłową wykładnię art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego z uwagi na uznanie zmian w wykonaniu obiektu za istotne i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, domagając się jednocześnie wstrzymania jego wykonalności do wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadniając swoje zażalenie podkreślił, że wymierzona kara nie jest zasadna, gdyż "działania inwestora posiadają charakter zmian nieistotnych dopuszczalnych przepisami prawa budowlanego, zaś dokładne wyjaśnienia wraz z dodatkowymi dokumentami zostaną złożone w niezwłocznym terminie z uwagi na okres Świąt Wielkanocnych". Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące stwierdzenia niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. W ocenie organu fakt ten pozostaje poza sporem, a stwierdzone zmiany dotyczą wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu. Tym samym przedmiotowa kara z tytułu stwierdzenia tych nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli jest zasadna. Prawidłowy jest także sposób jej wyliczenia, gdyż organ przyjął prawidłowe dla tej sprawy współczynniki. Odnosząc się natomiast do zarzutu zażalenia organ wyjaśnił, że na potrzeby wymierzania kary z tytułu nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nie ma znaczenia czy stwierdzone nieprawidłowości są istotne czy też nie. Przywołany przepis zawiera katalog enumeratywnie wyliczonych kwestii badanych przez organ nadzoru budowlanego w toku obowiązkowej kontroli, które to zestawienie jest odrębne od wyliczenia istotnych odstępstw zawartego w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem nie było wolą ustawodawcy by nieprawidłowości z art. 59a były identyczne jak te z art. 36a ustawy. Wówczas byłoby bowiem odesłanie do tego przepisu. Inny jest też cel wprowadzenia obu przepisów. w przypadku art. 59a jest to wymuszenie na inwestorze dążącym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego, aby wraz z wnioskiem o jego udzielenie przedkładał on dokumentację projektową obrazującą faktycznie wykonany obiekt budowlany, tzn. ukazującą zarówno istotne odstąpienia wprowadzone w sposób "aneksowania" pierwotnego pozwolenia na budowę, jak i zmiany nieistotne zobrazowane w sposób określony w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. poprzez załączenie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby też uzupełniający opis. Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego, iż stwierdzona zmiana stężeń nie jest zmianą istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy, tym niemniej ta okoliczność nie jest istotną w sprawach kar, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślono przy tym, iż przedmiotowa kara nie byłaby orzeczona, gdyby do momentu obowiązkowej kontroli inwestor przedłożył rysunki przedstawiające dokonane zmiany. Rysunki takie wpłynęły jednak do organu pierwszej instancji dopiero w dniu [...] r. (zatem już po wydaniu decyzji). W świetle jednoznacznej treści art. 59f Prawa budowlanego, który stanowi o nieprawidłowościach stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli, działanie takie należy uznać za spóźnione. Wskazane nieprawidłowości zostały stwierdzone podczas kontroli, a dostarczenie już po jej przeprowadzeniu wymaganych rysunków, które powinny być przedłożone do momentu kontroli, nie może odnieść skutku. Organ odwoławczy odniósł się także do nieprawidłowego doręczenia postanowienia pierwszej instancji, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ale wobec skutecznego wniesienia zażalenia, fakt ten nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż błędne doręczenie nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla strony. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. W skardze zarzucając dokonanie błędnej wykładni oraz błędne zastosowanie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestor nieistotnie odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy, dopuszcza się nieprawidłowości, o której mowa w art. 59f ustawy co skutkuje nałożeniem stosownej kary, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, które jest dla niego krzywdzące. W jego ocenie organ drugiej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przyjmując, że każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkuje nałożeniem kary, bez względu na to czy jest to odstępstwo istotne, czy nieistotne. Jego zdaniem przepis art. 59f ust. 1 nie może być stosowany w oderwaniu od art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadziłoby to do absurdalnego, nie zamierzonego przez ustawodawcę wniosku, że każde nawet najdrobniejsze odstępstwo od projektu budowlanego, z jakim mamy do czynienia w trakcie wykonywania robót, podlega karze pieniężnej. Aby temu zapobiec należy przyjąć jako kluczową przesłankę zawartą w art. 59f ust. 1 stanowiącą, że karę nakłada się tylko w razie stwierdzenia nieprawidłowości, a nie odstępstw w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy. W jego ocenie nie każda niezgodność wybudowanego obiektu jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Dlatego nie można karać na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia nałożenia przedmiotowej kary na inwestora. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, iż nie są one poparte żadnymi nowymi argumentami.. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. skarżący podtrzymał skargę. Dodał, ze uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu w takim kształcie, w jaki został on zrealizowany, co świadczy, że nie było potrzeby dokonywania żadnych zamian, a nałożona kara ma wymiar czysto fiskalny. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź postanowienia, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu u przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. W niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu, wykonanego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę -magazynu typu namiot organ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi podstawę niniejszego rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z brzmienia wymienionego powyżej art. 59a Prawa budowlanego wynika, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona na wniosek inwestora, ma na celu potwierdzenie przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przepis ten (w zamkniętym katalogu) wskazuje zakres tej kontroli, która obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności tego obiektu z projektem architektoniczno- budowlanym w ściśle wskazanym zakresie, m.in. w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. Z regulacji zawartej w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że karę, w drodze postanowienia, wymierza właściwy organ w przypadku zaistnienia którejkolwiek (przynajmniej) jednej nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie, w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. z udziałem skarżącego, pozostaje poza sporem, iż stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę – zmieniony został układ stężeń dachu. Skarżący nie kwestionował tego faktu i bez zastrzeżeń podpisał sporządzony z przeprowadzonej kontroli protokół. Podkreślenia wymaga fakt, że do czasu kontroli nie przedłożono kopii rysunków z naniesionymi zmianami. Pomimo powyższego, w opinii skarżącego organ źle ocenił sytuację, gdyż według niego brak jest podstaw do ukarania, gdyż podczas kontroli stwierdzono zmiany nieistotne, dopuszczalne przepisami prawa i nie uzasadniające nałożenia na niego przedmiotowej kary. W związku z tym zastrzeżeniem skarżącego trzeba zdecydowanie podkreślić, że literalna wykładnia art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę umożliwiają wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Ważnego argumentu na rzecz takiego rozumienia wymienionego przepisu dostarcza nowelizacja prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 943, poz. 888), w której odstąpiono od przyjętego w art. 59f ogólnego kryterium "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", wprowadzając skonkretyzowane "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2". Tak więc w obecnym stanie prawnym kara jest wymierzana za stwierdzone nieprawidłowości, a nie jak było poprzednio za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Celem zmiany dokonanej wymienioną powyżej ustawą było odejście od uznaniowości w wymierzaniu przedmiotowej kary wobec braku enumeratywnego określenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a aktualny zamknięty katalog nieprawidłowości wymienionych w art. 59a ust. 2 ustawy ten cel potwierdza. Istotnym celem wprowadzonej w art. 59a Prawa budowlanego było także wymuszenie, na inwestorach dążących do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu, przedkładania wraz z wnioskiem o jego udzielenie aktualnej dokumentacji projektowej, obrazującej i odnoszącej się do faktycznie wykonanego obiektu budowlanego, czyli dokumentacji uwzględniającej wszystkie ewentualne zamiany wprowadzone w toku procesu budowlanego, tzn. dokumentację ukazującą zarówno istotne odstąpienia wprowadzone w sposób "aneksowania" pierwotnego pozwolenia na budowę, jak i zmiany nieistotne zobrazowane w sposób określony w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. poprzez załączenie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby też uzupełniający opis tychże zmian. Poza wszelkim sporem pozostaje fakt wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzono, i nie przeczy temu skarżący, że zmieniony został układ i rodzaj stężeń dachowych. Zmiana taka mieści się w katalogu zmian wymienionym w art. 59a ust. 2 ustawy. Tak więc wobec stwierdzenia tego faktu a także wobec braku wymaganych dokumentów złożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nałożenie na skarżącego przedmiotowej kary na podstawie art. 59f ust. 1 jest zasadne. Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na fakt, iż dokonana przez inwestora zmiana nie spowodowałaby nałożenia na niego przedmiotowej kary, gdyby inwestor uwzględnił obowiązek wynikający z art. 57 ust. 2 ustawy, a mianowicie do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu dołączył kopie rysunków przedstawiających wprowadzone i dokonane zmiany, w miarę potrzeby uzupełnione opisem. Wobec ich braku, a także wobec jednoznacznego stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli wskazanych odstępstw, orzeczona kara jest zasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.