VII SA/Wa 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB, organ I instancji), decyzją [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 50 a pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej "prawo budowlane") nakazał [...] i [...] dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] wykonanego po doręczeniu postanowienia Nr [...] z dnia [...]września 2010 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych, tj. rozbiórkę zadaszenia tarasu oraz rozbiórkę schodów o szerokości ok. 0,80m od strony ogrodu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalił iż inwestor prowadzi budowę na podstawie zgłoszenia dotyczącego remontu dachu, ociepleniu budynku, wymianie okien, izolacji piwnic, remoncie schodów, przy czym roboty budowlane rozpoczęto przed dokonaniem zgłoszenia. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2010 r., PINB ustalił prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie tarasu od strony ogrodu, wymianie dachu budynku, wyprowadzeniu rynien i okapu na odległość ok. 0,5m poza granice działki i budynku na sąsiedni budynek przy ul. [...]. Ponadto stwierdził wykonanie konstrukcji drewnianej zadaszenia tarasu wspartej na słupach żelbetowych z podciągiem, przygotowanie terenu pod wykonanie utwardzenia, wymianę elementów ogrodzenia od strony ul. [...]. Wobec tego organ postanowieniem wydanym w dniu [...] września 2010 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na inwestora [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Z dalszych ustaleń organu wynika, iż zgodnie z przedłożoną ocena techniczną sporządzoną przez M. P. roboty budowlane na terenie nieruchomości przy ul. [...] zrealizowano prawidłowo. Następnie w dniu [...] listopada 2010 r. organ I instancji ponownie przeprowadził kontrolę na przedmiotowej budowie w trakcie której ustalono, że inwestor prowadzi prace wykończeniowe, dokonał wydłużenia konstrukcji okapu dachu od strony ul. [...] oraz od strony wschodniej zachodząc około 30 cm na linię budynku przy ul. [...], wymianę pokrycia dachu z warstwami izolacji termicznej, dokonał obróbki ściany kolankowej. Nie stwierdzono zmiany konstrukcji dachu. PINB decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r. umorzył postepowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolejną decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji nakazał inwestorowi i jego żonie doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, zaś WINB ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu [...] października 2012 r., PINB stwierdził wykonanie robót budowlanych w zakresie objętym niezatwierdzonym projektem budowlanym, który obejmował także rozbudowę tarasu z jego zabudową, dobudowę schodów od strony ogrodu, wykonanie okapu dachu i zamocowanie rynien od strony zachodniej i wschodniej. Stwierdzono również wykonane przez inwestora rynny dachowe, które zachodzą na elewację budynku przy ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2012 r. PINB wydał decyzję nr [...], nakazująca rozbiórkę zadaszenia tarasu oraz rozbiórkę schodów o szerokości ok. 0,80cm od strony ogrodu. Organ I instancji w kwestii wyprowadzenia okapu i rynien na sąsiedni budynek przy ul. [...], wskazał, że odprowadzenie wód opadowych z budynku przy ul. [...] odbywa się za pomocą rynien i rur spustowych przy elewacji południowej poprzez studnie chłonne do miejskiej kanalizacji deszczowej. Podniósł również, iż poprowadzenie rynien przez nieruchomość sąsiednią regulowane jest przepisami prawa cywilnego jako naruszenie cudzej własności i należy do właściwości sądów powszechnych. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji PINB. Odwołujący się podkreślił, że nie wskazano w decyzji, jakie roboty budowlane na terenie przedmiotowej inwestycji były wykonane po wydaniu postanowienia wstrzymującego, ponadto nie wskazano w jakiej części przekroczono zakres robót objętych zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 ust 2 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania, organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy uznał, że argumentów odwołującego nie można uznać za trafne. Wywiódł, iż inwestor niewątpliwie prowadził roboty budowlane samowolnie, dopiero po interwencji organu dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie remontu dachu, ocieplenia budynku, wymiany bramy do garażu, wymiany kostek brukowych przed garażem, wymiany okien, izolacji piwnicy i remontu schodów. Zaznaczył, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny analizy stanu faktycznego i prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wydając postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Z dalszych ustaleń organu odwoławczego wynika, że wobec kontynuowania robót budowlanych przez inwestora, pomimo postanowienia o wstrzymaniu i wykonaniu robót budowlanych wykazanych podczas kontroli (oględzin), inwestor zrealizował roboty, które nie były przewidziane w zgłoszeniu oraz wykonane po ich wstrzymaniu, zatem prawidłowo organ I instancji nakazał dokonanie rozbiórki tych części budynku, które nie zostały zbadane przez organ nadzoru budowlanego w trwającym postępowaniu naprawczym. Powołując się na art. 50a ust. 1 prawa budowlanego, wyjaśnił, że przepis ten ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu, co umożliwi prowadzenie postepowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. Z. (skarżąca, strona). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej domagał się zobowiązania inwestora do: - likwidacji okapu dachu budynku, wychodzącego poza granice obrębu budynku i zabudowy części dachu uczestniczki, doprowadzając do stanu poprzedniego; - odprowadzania wód opadowych tarasu rynną spustową oddalona o ok. 3m bieżące od granicy działek; - sporządzenia przez inwestora ekspertyzy kominiarskiej o prawidłowości podłączeń przewodów kominowo-wentylacyjnych, które uległy zburzeniu podczas prowadzonych robót budowlanych bez pozwolenia; - nadania decyzji terminu jej wykonania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła nieprawidłowe działania Inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, które doprowadziły do nadużycia stanowiska organu, respektowania prowadzenia robót przez inwestora nie posiadającego stosownych pozwoleń na wykonywanie robót budowlanych. W rezultacie zdaniem autora skargi doszło do obrazy przepisów art. 7, 8, 9, 10, 11, 12 k.p.a. mających wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. W kolejnych pismach stanowiących uzupełnienie skargi podnoszone kwestie ograniczenia dostępu światła poprzez zadaszenie tarasu inwestora, jak również skarżąca wniosła o likwidację kranu poboru wody do podlewania ogródka, który został umiejscowiony w na granicy działek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocenia tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga okazała się zasadna. Przepis art. 50 a ustawy Prawo budowlane na podstawie którego został wydana decyzja PINB [...] z dnia [...]grudnia 2012 r. został wprowadzony w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, i ma na celu zapobieżenie nierespektowania przez inwestorów postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej. Na podstawie w/w przepisu organ zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do którego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót, a mimo to roboty są nadal wykonywane. Fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania, winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach czy przypuszczeniach a nawet prawdopodobieństwie naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wobec powyższych uwag należy podkreślić, że przedmiotem oceny organu odwoławczego, a następnie Sądu w niniejszym postępowaniu była wyłącznie decyzja nakazującą inwestorowi na podstawie art. 50 a Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki zadaszenia tarasu, rozbiórki schodów od strony ogrodu i oceny czy wyłącznie powyższe roboty budowlane dotyczące w/w przedmiotów zostały wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Nie była w gestii Sądu ocena prawidłowości wykonania całości prowadzonych robót budowlanych przez inwestora czy też rozstrzygania innych sporów sąsiedzkich, a także działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie bezczynności. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że na podstawie ustaleń organu I instancji prawidłowo dokonano oceny wykonywanych robót budowlanych po wydaniu postanowienia w dniu [...]września 2010 r. Przypomnieć należy, że PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] września 2010 r., przy czym oględziny zostały przeprowadzone od strony posesji skarżącej wobec nieobecności inwestora. Kolejne oględziny organ I instancji przeprowadził w dniu [...] listopada 2010 r. O ile nie budzi wątpliwości Sądu w decyzji organu I instancji kwestia rozbiórki zadaszenia tarasu oraz rozbiórki schodów od strony ogrodu, to nie został należycie ustalony i oceniony zakres robót budowlanych dotyczący okapu dachu budynku inwestora. Oględziny spornej nieruchomości nie pozwalają na ustalenie czy w okresie po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu, roboty (co do okapu) były wykonywane i jaki był ewentualny zakres, co stanowi przede wszystkim następstwo treści protokołów oględzin i braku oceny innych dowodów. W konsekwencji organ stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane w zakresie okapu dachu budynku. Fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo zakresu wykonywanych robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., wydając wytyczne w tym zakresie. PINB nie uzupełnił powyższego braku przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy na podstawie art. 50a, pomimo przeprowadzenia oględzin w dniu [...] października 2012 r. Odniesienie się w decyzji przez PINB do kwestii wód opadowych nie załatwia w ocenie Sądu ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego, o ile chodzi o okap dachu budynku wykonany przez inwestora bez ewentualnego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie do odparcia są zarzuty skargi w zakresie likwidacji okapu dachu budynku i zabudowy części tego okapu po stronie budynku skarżącej, co wynika z przeprowadzonych oględzin i protokołu kontroli robót budowlanych z dnia [...] listopada 2010 r. Organ I instancji ustalił wówczas, że inwestor dokonał wydłużenia okapu zachodząc około 30cm na linię budynku przy ul. [...]. Również nie do zaakceptowania jest stanowisko organów dotyczące poprowadzenia rynien przez nieruchomość sąsiednią, czy tez wykonanie okapu przekraczające linię graniczną budynku inwestora w przypadku samowoli budowlanej i wskazanie, że kwestia ta regulowana jest przepisami prawa własności i należy do właściwości sądów powszechnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali precyzyjnie i dokładnie jaki zakres robót budowlanych został wykonany przez inwestora po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót i w stosunku jedynie co do tych robót wyda rozstrzygnięcie incydentalne w oparciu o przepis art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Istotne jest ustalenie w jakim zakresie inwestor wykonał roboty budowlane związane z wykonaniem okapu dachu budynku wychodzącego poza granice obrębu budynku oraz orynnowanie. Jest to o tyle istotne, że miałoby to znaczenie dla ewentualnego objęcia tych robót decyzją incydentalną w trybie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, o ile oczywiście po ocenie przez PINB, że rozbiórka okapu i orynnowania (na podstawie własnej wiedzy z zakresu budownictwa) nie stanowiłaby prac niezbędnych dotyczących zabezpieczeń dla prowadzonej budowy. W odniesieniu do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że wydana decyzja w trybie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego jest postępowaniem "wpadkowym", a wykonanie zakresu robót (z decyzji na podstawie art. 50a), może skutkować umorzeniem postępowania w zakresie przedmiotu decyzji, czyli robót o których mowa w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Nie mniej wydanie takiej decyzji przez PINB nie stanowi o zakończeniu prowadzonego postępowania "głównego". Pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. W szczególności jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd rozpoznawał sprawę jedynie w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Dlatego nie mogą być uznane za skuteczne zarzuty dotyczące zobowiązania inwestora do sporządzenia ekspertyzy kominiarskiej, przesłaniania nasłonecznienia czy też likwidacji kranu poboru wody do podlewania ogródka. Kwestie emisji zapachów nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, w przyczyn o których mowa wyżej narusza przepisy postępowania, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 12070 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 natomiast o niewykonalności decyzji w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.