II OSK 720/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 887/13 w sprawie ze skargi J. Ś. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od J. Ś. i K. B. na rzecz M. J. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 887/13, rozpoznając skargę J. Ś. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] października 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją z [...] października 2012 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy "dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. na magazyn" umorzył "postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego". Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego na podstawie oględzin budynku – oficyny na działce nr [...] przy ul. [...] w W. – przeprowadzonych 4 września 2012 r. ustalił, iż jego parter jest użytkowany jako magazyn warzyw i owoców. W ocenie organu administracji, taki sposób użytkowania jest zgodny z decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i J. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie oficyny mieszkalnej na działce nr [...], gdyż z projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją wynika, że parter budynku miał pełnić funkcję gospodarczo-magazynową. W związku z tym organ administracji uznał, że wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykazało, iż zmiana sposobu użytkowania nie miała miejsca, co powoduje, że brak podstaw do wydania w sprawie merytorycznej decyzji, co z kolei sprawia, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. To zaś w końcu uzasadnia umorzenie postępowania. W odwołaniach od tej decyzji M. J. oraz I. B. zakwestionowały ustalenie, według którego użytkowanie parteru budynku na magazyn, jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę. Odwołując się do fragmentu uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i J. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie oficyny mieszkalnej na działce nr [...], twierdziły, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji inwestorzy, na skutek protestów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, zrezygnowali z budowy budynku mieszkalno-usługowego na rzecz budowy budynku jedynie o funkcji mieszkalnej. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że błędne jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż parter budynku jest użytkowany jako pomieszczenie gospodarczo-magazynowe. Zdaniem organu odwoławczego, jest on użytkowany jako pomieszczenie handlowo-magazynowe. Ustalenia tego dokonał przede wszystkim w oparciu o informację z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że w budynku przy ul. [...] jest prowadzona hurtowa sprzedaż różnych towarów. W ocenie organu odwoławczego, nastąpiła zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, co organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę ponownie rozpatrując sprawę. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz art. 71 Prawa budowlanego. Twierdzili, że decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek odwołań osób, które nie były stronami postępowania. Przedstawili pogląd, według którego stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponadto twierdzili, że parterowa część budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] stanowi lokal będący odrębną nieruchomością, której skarżący są wyłącznymi właścicielami. Zakwestionowali również ustalenie, że na parterze tego budynku prowadzona jest działalność handlowo-usługowa. Twierdzili, że jest on wykorzystywany na działalność gospodarczo-magazynową, co jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym to stwierdzenie powiązał z wywodami dotyczącymi umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Za zasadne uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpoznał odwołania I. B. i M. J., mimo że organ pierwszej instancji pominął kwestię ustalenia stron postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym stanowisko skarżących, że stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są jedynie właściciel i zarządca obiektu budowlanego, co uzasadnił tym, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, to na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła M. J. Jako podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie przytoczyła naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., które miało polegać na sporządzeniu uzasadnienia, w którym brak stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji, brak oceny prawnej stanowiska uczestników postępowania, mianowicie M. J. i Z. B., w którym wybiórczo przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz w którym wskazania co do dalszego postępowania oparto na niekompletnej ocenie faktycznej i prawnej sprawy, - art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku tych ustaleń i dowodów, które mogły przemawiać za oddaleniem skargi, - art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu naruszenia tych przepisów oraz niewskazanie, że ewentualne ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, - art. 70 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 69 p.p.s.a. poprzez uznanie, że prawidłowo doręczono odpis skargi I. B. na adres zameldowania, zamiast na adres zamieszkania. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono m.in., że art. 61 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko wtedy, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku – jak wywiedziono – można uznać, że interesy prawne innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego, nie zostaną naruszone i dopuszczalne jest ograniczenie kręgu stron postępowania. Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że organy administracji nie ustaliły stron postępowania. Wskazano, że interes prawny właściciela gruntu do udziału w postępowaniu dotyczącym należącej do niego nieruchomości wynika wprost z przysługującego mu prawa własności. Zarzucono, że nie uwzględniono, iż w przypadku użytkowania powodującego uciążliwości za strony postępowania uznaje się także właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd ten uwzględnił stanowisko skarżącej oraz Z. B. przedstawione w złożonej przez te osoby odpowiedzi na skargę. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zastrzec jednakże należy, że podstawy kasacyjne nie zostały przytoczone precyzyjnie. Niemniej kierując się wykładnią przyjętą w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygnatura akt I OPS 10/09, dotyczącej podstaw kasacyjnych, czyli art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), można przyjąć, że skarżąca kasacyjnie przedstawia Sądowi drugiej instancji zarzut naruszenia przepisów związanych z ustaleniem stron postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wskazuje na to powołanie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – który powołał także Sąd pierwszej instancji) oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez organ odwoławczy naruszone. Tak przytoczone podstawy kasacyjne są zasadne. W sprawie nie ulega wątpliwości, gdyż wynika to z powszechnie dostępnych ksiąg wieczystych [...], [...] i [...], a także zostało przyznane na rozprawie przed NSA przez skarżącą, że działka nr [...] stanowi, jako nieruchomość wspólna, z której wyodrębniono własność lokali, współwłasność m.in. M. J. oraz I. B. Z tego powodu osoby te są stronami postępowania administracyjnego, które dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którym jest lokal wyodrębniony jako odrębna nieruchomość z budynku stojącego na tej działce. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zaś dotyczyć nie tylko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale także właścicieli nieruchomości sąsiednich. To, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest z prawnego punktu widzenia obojętna dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynika z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ administracji może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana ta miałaby spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten jest zatem także prawną podstawą dla właścicieli nieruchomości sąsiednich do twierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy nie tylko ich interesu faktycznego, ale także interesu prawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż to na tych podmiotach spoczywa – w myśl art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego – obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, nie jest trafne. Z powołanego przepisu wynika jedynie, że tylko te podmioty mogą być adresatami decyzji z zakresu rozdziału Prawa budowlanego dotyczącego utrzymywania obiektów budowlanych. Nie wyklucza on natomiast ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a., według której stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z powyższego wynika, że nie jest trafny argument Sądu pierwszej instancji, na którym oparł on uwzględnienie skargi. Ponadto z tego wynika, że wbrew temu, co Sąd pierwszej instancji przyjął, nie było potrzeby wyjaśniania, czy M. J. oraz I. B. są stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku, znajdującego się na działce, której są współwłaścicielami. Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, która w ocenie NSA jest trafna, zauważyć należy, że to nie organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), lecz te przepisy naruszył organ pierwszej instancji i to w takim stopniu, że konieczne było uchylenie jego decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). To zaś świadczy, że decyzja organu odwoławczego, wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, była prawidłowa. Zasadnicze ustalenie organu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (parteru oficyny), gdyż jest on użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, na podstawie którego został wybudowany, przy czym ustala, że jest on użytkowany jako pomieszczenie gospodarczo-magazynowe. Dokonując takiego ustalenia organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednakże tego, na co zwrócono uwagę w odwołaniach od jego decyzji. Mianowicie, że z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać, iż jedyną funkcją budynku miała być funkcja mieszkalna. Zauważyć należy, że w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego istotne znaczenie ma ocena decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym przede wszystkim projektu budowlanego taką decyzją zatwierdzonego, które muszą być ocenione w celu ustalenia przeznaczenia obiektu budowlanego zgodnego z pozwoleniem na budowę. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ administracji pierwszej instancji nie dysponował aktami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast te fragmenty tych akt, w szczególności strona tytułowa projektu budowlanego, której kopię załączyła do swojego odwołania I. B., mogą potwierdzać twierdzenia odwołujących się. Na tej stronie tytułowej skreślono bowiem w określeniu dotyczącym funkcji inwestycji słowo "usługowo" i pozostawiono jedynie słowo "mieszkalną", co współgra z fragmentem uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym stwierdza się, że "inwestor zrezygnował na dzień dzisiejszy z planowanej funkcji usługowej w/w budynku". Te okoliczności muszą być wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji, a ich pominięcie nie tylko stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe także potwierdza, że decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, była zgodna z prawem. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 70 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 69 p.p.s.a. Nawet, jeżeli uchybiono przepisom postępowania przy doręczeniu I. B. odpisu skargi, to nie spowodowało to pozbawienia możności obrony jej praw, gdyż następne pisma, w szczególności zawiadomienie o rozprawie, zostały tej uczestniczce postępowania doręczone (karta 133 akt sądowych). Z tych wszystkich względów NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w ten sposób, że ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie od skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.