I OSK 462/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 354/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 354/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Warszawie przy ul. H., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych, jak również rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 12 lutego 2010 r. Spółka [...] S.A. złożyła wniosek o wykupienie gruntu stanowiącego wskazaną działkę, zaś pismem z dnia 11 marca 2011 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji odrębnej o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego tej działki. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował o niemożności rozpatrzenia wniosku w terminie określonym w art. 35 K.p.a. i wskazał, że zostanie on rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie podobnej - o sygn. l SA/Wa 798/10. W dniu 22 lipca 2011 r. Spółka [...] S.A. wniosła zażalenie na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin załatwienia sprawy 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Uwzględniając zażalenie wnioskodawczyni postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił to rozstrzygnięcie i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie stanowiącą działkę nr [...]. Na skutek odwołania [...] S.A. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Spółka [...] S.A. zawiadomiła Prezydenta m. st. Warszawy o sprzedaży na rzecz [...] S.A. wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługujących [...] S.A. w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. [...] S.A. zgłosił udział w tym postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika, a w dniu 7 lipca 2012 r. skierował do Prezydenta m.st. Warszawy propozycję rozłożenia spłaty wierzytelności Miasta w czasie oraz nadania jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. Prezydent m. st. Warszawy w dniu 12 października 2012 r. wydał zarządzenie w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy Wilanów, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy, należnego [...] S.A. Zespół Negocjacyjny spotkał się tylko raz w dniu 24 października 2012 r., a następnie zaniechał prac. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. [...] S.A. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Wojewoda Mazowiecki wezwał do uzupełnienia akt sprawy oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 maja 2013 r. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. [...] S.A. poinformował Wojewodę Mazowieckiego o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 23 maja 2013 r. wyroku w sprawie o sygn. l SAB/Wa 117/13, nakładającego na Prezydenta m. st. Warszawy obowiązek załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy przy analogicznym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki kolejny raz wezwał do uzupełnienia akt sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2013 r. Skarżąca spółka złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, domagając się zobowiązania go do wydania decyzji o odszkodowaniu, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Dowodziła rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w K.p.a. dla załatwienia spraw administracyjnych, co obszernie umotywowała. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że zażalenie Banku nie zostało jeszcze rozpoznane, a cywiloprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. [...] wystąpił w dniu 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta m. st. Warszawy powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność. Organ wskazał też, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W piśmie z dnia 29 października 2013 r. [...] S.A., odnosząc się do podnoszonego przez Miasto zarzutu braku wyczerpania środków zaskarżenia do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu wskazał, że zarzut ten jest całkowicie sprzeczny ze stanem faktycznym. Po pierwsze: w chwili, w której była składana skarga do sądu administracyjnego, sprawa zażalenia na bezczynność organu zawisła przed Wojewodą Mazowieckim, a od daty wniesienia zażalenia przez skarżącego, tj. 4 lutego 2013 r., do dnia wniesienia skargi do sądu upłynął niewspółmiernie długi czas, pozwalający na rozpatrzenie zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji. Wobec braku rozstrzygnięcia zaktualizowało się zatem uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jako że nie miał on innej możliwości wyegzekwowania od Prezydenta m.st. Warszawy wykonania jego ustawowych obowiązków, a to wydania decyzji w sprawie. Podniesiono także, iż kwestia wznowienia postępowania podziałowego nie wpływa na tok sprawy niniejszej, gdyż nie powinno ono doprowadzić do wzruszenia decyzji dotychczasowej. Podobnie oceniono zagadnienie negocjacji, które nie wstrzymuje biegu terminów procesowych, nadto zmianę firmy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zajęte w zaskarżonym wyroku stanowisko wskazał w pierwszej kolejności, iż skarga wniesiona przez [...] S.A. w Warszawie była dopuszczalna, bo wyczerpano środki zaskarżenia, jakie służyły stronie, nadto że w niniejszej sprawie interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy ma [...] S.A. w Warszawie. Z akt wynika, że wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej z dnia 11 marca 2011 r. pochodził od [...] S.A. w Gdyni, zaś na mocy umowy z dnia 17 lipca 2012 r. [...] S.A. w Warszawie nabył od [...] S.A. w Gdyni wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. [...] S.A. w Warszawie, po połączeniu [...] S.A. w Warszawie z [...] S.A. i przejęciu całego majątku [...] S.A., zmienił firmę na [...] w Warszawie. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji zważył, iż Prezydent m. st. Warszawy pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku złożonego przez [...] S.A. w dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Do dnia rozpoznania skargi sprawa ta nie została rozpatrzona, mimo że od daty złożenia wniosku do chwili orzekania przez Sąd upłynęło ponad 2 i pół roku. Bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy Sąd zakwalifikował jako bezczynność noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, iż Prezydent m. st. Warszawy najpierw po złożeniu wniosku o odszkodowanie uznał, że negocjacje co do odszkodowania zakończyły się i możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego, następnie odmówił ustalenia odszkodowania uznając wniosek za niezasadny. Po uchyleniu przez organ wyższego stopnia decyzji odmownej nie prowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Organ nie realizował obowiązków wynikających art. 36 § 1 K.p.a. Równolegle z toczącym się administracyjnym postępowaniem o odszkodowanie Prezydent m. st. Warszawy prowadził bezowocne negocjacje w sprawie formy i warunków spłaty zobowiązania. Następne działania Prezydenta m. st. Warszawy koncentrowały się na zakwestionowaniu decyzji podziałowej i usprawiedliwianiu niedotrzymania terminów z powodu toczących się cały czas negocjacji, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że wystarczającą sankcją z tego tytułu będzie wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 1000 zł, ponieważ organ nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie pewne czynności procesowe i wydawał w sprawie akty administracyjne. Sąd podzielił stanowisko Banku, że uprawnienie do odszkodowania, jeżeli chodzi o tryb przewidziany w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizuje się wówczas, gdy stanie się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, ponieważ z dniem "uostatecznienia" się tej decyzji wygasa przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego. Sad podkreślił, iż nie może wypowiedzieć się o zasadności wniosku o odszkodowanie, w szczególności, czy w sprawie ma zastosowanie reżim prawny z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wystąpiło tzw. faktyczne wywłaszczenie pod miejską drogę wewnętrzną i w związku z tym istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji to zagadnienie wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność, a będzie aktualne przy ocenie legalności decyzji załatwiającej wniosek o odszkodowanie, jeżeli decyzja taka zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego. W odniesieniu natomiast do eksponowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy o toczących się aktualnie negocjacjach w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zwrócił uwagę, że to, czy w sprawie zostały przeprowadzone negocjacje przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, prowadzonych po dniu 7 lipca 2012 r. negocjacji, co do sposobu zapłaty odszkodowania nie można było potraktować jako kontynuacji negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia te były prowadzone równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego o odszkodowanie o czym świadczy to, że przed złożeniem przez [...] S.A. propozycji w piśmie z dnia 7 lipca 2012 r. organ wydał już decyzję administracyjną, załatwiającą negatywnie wniosek o odszkodowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 §1 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności, 2) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ten podejmował czynności w sprawie, 3) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy Prezydent m. st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, w szczególności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja podziałowa ma zasadniczy związek z postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ to na jej podstawie odszkodowanie jest wypłacane. Wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału mogą poddawać w wątpliwość podstawę prawną ubiegania się o odszkodowanie, dlatego też postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze. Podkreślono też, że inicjatorem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie była Agencja Nieruchomości Rolnych, która nie brała udziału w postępowaniu podziałowym mimo, że przysługiwał jej przymiot strony. Niezasadny jest zatem zarzut kierowany pod adresem organu, że jego działania koncentrowały się w istocie na kwestionowaniu decyzji podziałowej jako podstawy wypłaty odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wskazał też, że nawet Sąd I instancji uznał, iż organ podejmował pewne czynności w sprawie, o których to czynnościach, na każdym etapie postępowania administracyjnego, strona była informowana. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że sprawa dotyczy wielomilionowego odszkodowania, co wiąże się ze znalezieniem sposobu jego wypłaty (w sprawie wystąpiły niekonwencjonalne propozycje jego ustalenia i wypłaty, wymagające weryfikacji w odpowiednim trybie służb finansowych Urzędu, powołano Zespół Negocjacyjny, podejmowano próby polubownego załatwienia sprawy, itd.), wynikły trudności z ustaleniem strony postępowania administracyjnego ze względu na częste zbywanie roszczeń między spółkami. Wszystko to nadaje sprawie skomplikowany charakter, wymagający należytej staranności w jej prowadzeniu i pochłania czas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ był bezczynny w sprawie, a dalej, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny. Zarzuty podniesione w tej materii są nietrafne. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku i jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo gdy sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia. Organ orzekający w sprawie tych obowiązków zaniedbał. Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony w dniu 11 marca 2011 r. i do dnia dzisiejszego nie został załatwiony, mimo wskazania daty końcowej na dzień 31 lipca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego opóźnienia. Nie stanowią bowiem uzasadnionej przyczyny zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawcy, prowadzone negocjacje i wydane w toku postępowania akty procesowe. Przede wszystkim trzeba odeprzeć zarzut skarżącego kasacyjnie, że niepodobna zarzucić mu bezczynności skoro doszło do wznowienia postępowania podziałowego, wykonanie decyzji zapadłej w tej materii zostało wstrzymane, nadto zawieszono postępowanie w sprawie. Przyjdzie bowiem zważyć, iż postępowanie nadzwyczajne dopóty, dopóki nie zakończy się ostatecznym rozstrzygnięciem wzruszającym decyzję (tu podziałową) nie ma wpływu na tok zależnego od niej postępowania (tu odszkodowawczego), a taka decyzja dotąd nie zapadła. Natomiast rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej zostało uchylone przez organ wyższej instancji. Wreszcie uchylono również postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania. Przy czym ubocznie wypada stwierdzić, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny. Prezentowane przez skarżącego kasacyjnie dalsze okoliczności mające ekskulpować organ w omawianej materii nie przekonują do jego poglądu. Poszukiwanie sposobu wypłaty odszkodowania, gdy jeszcze nie wydano decyzji i nie jest pewne, że odszkodowanie jest należne, nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie ma wreszcie znaczenia okoliczność, że bezczynność powstała po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bo ona istniała wcześniej, a to że dotąd nie było prawnej podstawy do ustalenia jej charakteru i wymierzenia grzywny nie zmienia postaci rzeczy. Jeśli zaś chodzi o tę właśnie ocenę, to trzeba zważyć, iż pozostawiona ona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, jakkolwiek w niniejszej sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego. Jeśli zaś chodzi o materię grzywny, to przyjmuje się, że w przypadku stwierdzenia bezczynności jej orzeczenie jest obowiązkiem sądu, który może jedynie uwzględnić okoliczności sprawy orzekając o jej wysokości. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uzasadnił przekonująco zajęte w tym przedmiocie stanowisko, a skarżący kasacyjnie nie zdołał go skutecznie zanegować, w szczególności nie wykazał, aby wysokość ta została ustalona według dowolnych i niejasnych oraz niedających się zaakceptować kryteriów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a.