I SAB/Wa 402/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 20 stycznia 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul.[...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego F. S.A. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. B. S.A z siedzibą w W. reprezentowany przez radcę prawnego R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W polegającą na niezałatwieniu sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, położoną w obszarze [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha (ul. [...]) z obrębu [...] (droga lokalna) zarzucając organowi naruszenie art. 8,12, 35 § 1 oraz § 3, 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi B. wskazał, że pismem z 23 listopada 2011 r., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (u.g.n) jego poprzednik prawny P. S.A złożył do Prezydenta W. wniosek o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. z Prezydent W. poinformował P. o bezzasadności żądania wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi pismem z 20 stycznia 2012 r, strona złożyła wniosek o wydanie decyzji odrębnej o odszkodowaniu za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej cz. ul. [...], położonej w [...]. Pismem z 15 maja 2012 r. Prezydent W. poinformował stronę o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa i w związku z tym, działając na podstawie art. 36 § 1 Kpa, wyznaczył maksymalny termin rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania na dzień 30 grudnia 2012 roku. Niedotrzymanie zakreślonego terminu spowodowało, że wnioskodawca pismem z 18 maja 2012 r., złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2012 r. P. S.A zawiadomił Prezydenta W. o sprzedaży na rzecz P. S.A z siedzibą w W. przysługujących mu w stosunku do Miasta W. wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego działki [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Bank zgłosił udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika. W dniu 7 lipca 2012 r. strona skierowała do organu propozycję umożliwiająca rozłożenie spłaty wierzytelności Miasta w czasie oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego, wraz z przedstawieniem jej ogólnych założeń. Kolejne spotkanie pomiędzy przedstawicielami Miasta W. oraz B., odbyło się w dniu [...] sierpnia 2012 r. i zostało poświęcone uzgodnieniom na temat powołania ze strony Miasta W. komisji, której przedmiotem działania byłyby negocjacje dotyczące ogółu wierzytelności przysługujących B. wobec Miasta W. Prezydent W. w dniu [...] października 2012 r. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na terenie W., które przeszły z mocy prawa na własność Miasta W., należnego Skarżącemu. Powyższy Zespół Negocjacyjny spotkał się tylko raz w dniu 24 października 2012 roku, a następnie zaniechał prac, uznając go za zakończony. Pismem z dnia 4 lutego 2013 roku Skarżący złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta W.. W odpowiedzi Wojewoda [...] pismem z dnia 20 marca 2013 r. poinformował, że w przedmiotowej sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia i zasadne jest wniesienie skargi na bezczynność Prezydenta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego opisany stan faktyczny świadczy, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu jest rażąca. Sam wniosek zapoczątkowujący postępowanie administracyjne został złożony ponad 1,5 roku temu. Przedmiotowa sprawa nie należy do spraw skomplikowanych. Ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie wymaga bowiem długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie ustaleń, co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Odpowiadając natomiast na pojawiające się zarzuty Prezydenta W., o braku bezczynności z uwagi na toczące się nadal negocjacje, skarżący podkreślił, że podjęte przez strony rozmowy z Prezydentem W. w sprawie wypłaty odszkodowania prowadzone były poza trybem administracyjnym, a w szczególności nie były tożsame z trybem rokowań określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., który został - jak wskazano wyżej - zakończony. Rozmowy pomiędzy powołanym przez Prezydenta W. Zespołem Negocjacyjnym i Skarżącym miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy i warunków wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadną. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] wydanym w dniu 19 kwietnia 2012 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, właścicielem spornej nieruchomości jest [....] Skarb Państwa z siedzibą w [...], a użytkownikiem wieczystym P. S.A. z siedzibą w G.. Umową sprzedaży wierzytelności spółka P. zbyła roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. S.A, który z kolei przejął B. S.A w trybie w trybie art. 492 §1 pkt 1 KSH poprzez przeniesienie całego majątku B. S.A. jako spółki przejmowanej na rzecz P. S.A., spółki przejmującej.| Aktualna nazwa firmy to B. S.A. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności, gdyż nadal pomiędzy stronami toczy się postępowanie negocjacyjne, które wyklucza możliwość wydania decyzji odszkodowawczej. Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Ponadto w ocenie Prezydenta, skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień. Prezydent wskazał, że nową okolicznością sprawie jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ poddał w wątpliwość również wyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Pismem z dnia 29 października 2013 r. skarżący uznał powyższe argumenty organu za bezpodstawne i sprzeczne z faktami. Skarżący w szczególności zwrócił uwagę na kwestię stanowiska organu w przedmiocie nie zakończenia negocjacji. Strona wskazała, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej, co było jednoznaczne z zakończeniem etapu negocjacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu podniesionego przez organ dotyczącego niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa, warunkiem wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 Kpa. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 4 lutego 2013 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewoda [...], poinformował skarżącego, że w sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia i zasadne jest wniesienie skargi na bezczynność Prezydenta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wynikało to z faktu, że postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] wydanym w trybie art. 37 Kpa, zażalenie poprzednika prawnego skarżącego zostało już przez Wojewodę rozpoznane. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, w pierwszej kolejowi wskazać należy, że materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez stronę skarżącą stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n. w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Z treści przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Ponadto z treść art. 98 ust. 3 u.g.n jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Oznacza to, że obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie skarżący i organ prezentują odmienne stanowisko, co do faktu, czy negocjacje pomiędzy nimi zostały zakończone, czy też nadal są w toku. W ocenie Sądu w sporze tym racje ma skarżący. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania może zostać wszczęte, wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Jak wynika z akt sprawy, organ w odpowiedzi na wezwanie strony z dnia 23 listopada 2011 r. o podjęcie negocjacji odszkodowawczych, poinformował poprzednika prawnego skarżącego, o braku podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania, a co za tym idzie bezzasadności żądań strony. W odpowiedzi wnioskodawcza przeszedł z trybu cywilnego do trybu administracyjnego i wystąpił do Prezydenta W. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n o wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość. Postępowanie odszkodowawcze zostało zatem wszczęte. Wobec twierdzeń organu o braku możliwości rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania w trybie administracyjnym z uwagi na toczące się w dalszym ciągu negocjacje, wskazać należy, że etap negocjacji, nie musi zakończyć się jakimkolwiek porozumieniem, czy ustaleniami kończącymi, z których wynikałby brak konsensusu pomiędzy stronami, co automatycznie uważane by było za zakończenie etapu cywilnego. Wystarczy bowiem samo złożenie przez stronę wniosku odszkodowawczego. W takim przypadku oznacza to, że wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy wniosek odszkodowawczy z dnia 20 stycznia 2012r. Oznacza to, że uzgodnienia z organem, czy też powołanym zespołem negocjacyjnym toczą się już w ramach trwającego postępowania administracyjnego i dotyczą decyzji odszkodowawczej. Wskazuje na to chociażby pismo organu z dnia 15 maja 2012 r. informujące, że wniosek o przyznanie odszkodowania miał być rozpoznany do dnia 30 grudnia 2012 r. Poza tym nie ma przeszkód aby strona w toku postępowania administracyjnego dokonywała pewnych ustaleń z organem, mających chociażby na celu szybsze zakończenie postępowania. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Podkreślić należy, że B. S.A wszedł w prawa i obowiązki P. jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. Z kolei P. nabył roszczenia od P S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza zaś konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki. Powyższe oznacza, że w związku z odpadnięciem etapu negocjacji, organ powinien skupić się na złożonym wniosku odszkodowawczym i wydać w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Przechodząc do kwestii oceny bezczynności, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia również fakt wznowienie postępowania podziałowego, czy też wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej decyzji, gdyż nie mają one znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z dnia 3 lipca 2012 r. wynika, że od dnia złożenia przez poprzednika skarżącego wniosku z dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia wyrokowania organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu działał wręcz przeciwnie i zasłaniając się faktem prowadzenia negocjacji, celowo uchylał się od wydania decyzji odszkodowawczej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. Dlatego też jednocześnie na postawie art. 149 § 2 ppsa orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 złotych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.