II SA/Sz 902/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i art. 104 K.p.a., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po wcześniejszym uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...]), ustalił na rzecz K.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego, składającego się z dwóch budynków o łącznej powierzchni sal sprzedaży do 2000 m² wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, uzbrojeniem terenu, zagospodarowaniem i drogami wewnętrznymi oraz przebudowie ul. [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...], mającej na celu wykonanie dojazdu dla samochodów dostawczych wraz z wjazdem i wyjazdem na teren planowanej inwestycji, na części działek nr [...]i nr [...] obręb [...]gmina [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponownie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na części działki drogowej nr [...] w zakresie przebudowy drogi nieobjętej planem miejscowym oraz na działce nr [...], częściowo objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr 11/22/02 Rady Gminy Dobra z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra). Na działce nr [...] planuje się rezerwę terenu pod drogę krajową nr [...], z przeznaczeniem na ulicę główną ruchu przyśpieszonego oraz zakazem bezpośredniej obsługi terenów otaczających. Sąsiednie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, są terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, co umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka nr [...] w części jest działką rolną, a więc wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organ podał, iż decyzja została wydana po uzgodnieniu z właściwymi organami, a planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: [...]. Odwołujący się zwrócili uwagę, że organ nie dokonał oceny oddziaływania inwestycji na okolicę, ani oceny nasilenia ruchu drogowego, zwłaszcza ruchu samochodów ciężarowych na ulicy objętej zakazem wjazdu pojazdów ciężarowych. W postępowaniu nie uwzględniono zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na pobliską zabudowę mieszkaniową, a organ z naruszeniem art. 28 K.p.a. odmówił uznania grupy mieszkańców za strony postępowania. Odwołujący się odnieśli się negatywnie do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w decyzji tego organu z dnia [...] dotyczącego rozważań o kontynuacji funkcji zabudowy, ustaleń decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko, oceny dopuszczalności realizacji inwestycji w kontekście zapisów studium-uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzili, że żadna działka budowlana dostępna z tej samej drogi publicznej ul. [...], nie stanowi podstawy do uznania jej jako dobrego sąsiedztwa dla nowej zabudowy usługowej oraz że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej pozwalającej na obsługę planowanej inwestycji. Nadto, wnieśli o przeanalizowanie zasadności istnienia planowanej inwestycji, w sytuacji gdy w sąsiedztwie istnieją już obiekty tego typu, w pełni zaspokajające potrzeby mieszkańców ul. [...]. Wskazali, iż decyzja wraz z analizą zawiera sprzeczne dane dotyczące obowiązku uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nieprawidłowe jest też, uwzględnienie w analizie urbanistyczno - architektonicznej zabudowy przy ul. [...] oraz ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Odwołujący podali, że osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy architekt, jako pracownik Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, dokonuje uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy przekazywanych do uzgodnienia Wojewodzie, co stanowi sprzeczność interesów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Dobra z dnia 5 grudnia 2002 r. Nr 11/22/02 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który we wniosku określa granice terenu inwestycji na kopii właściwej mapy. Wskazanie konkretnych działek oznacza, że będą one objęte wskazanym we wniosku zamierzeniem inwestycyjnym. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek nr [...], przy czym inwestor wskazał obszar na działce nr [...], który zamierza zabudować. Konsekwencją takiego wskazania było prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do całej działki nr [...], co znajduje odzwierciedlenie w załączniku graficznym do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Na załączniku zakreślono obszar zainwestowania jako cały obszar działki nr [...] i odpowiednio do szerokości frontu działki nr [...] ustalono obszar analizowany. Ustalono też, że część obszaru działki nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 11/22/02 Rady Gminy Dobra z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra. Zdaniem Kolegium, pomimo deklaracji inwestora o zamiarze zabudowy określonej części działki nr [...] (obszaru poza ustaleniami planu miejscowego), zamiar inwestora należy odnieść do całego obszaru działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek. Ustalając w decyzji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy należy odnieść się do powierzchni działki albo terenu. Organ nie jest uprawniony w decyzji o warunkach zabudowy ograniczać możliwości zabudowy do części terenu inwestycji. Inwestor przy projektowaniu rozmieszczenia przyszłej zabudowy związany jest, ustaloną w decyzji, obowiązującą linią nowej zabudowy oraz przepisami regulującymi sytuowanie budynków na gruncie. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie teren inwestycji według załącznika graficznego do decyzji obejmuje obszar niewydzielonego geodezyjnie terenu, o nieokreślonej powierzchni. Ponadto, objęcie części działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż brak planu jest podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję K.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze postawił zarzut naruszenia: - art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy teren objęty wnioskiem musi stanowić jedną wyodrębnioną działkę (lub ewentualnie szereg wyodrębnionych działek) podczas gdy ustawodawca w żadnym miejscu w ustawie nie czyni takiego zastrzeżenia; - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie przez ten sam organ dwóch różnych rozstrzygnięć w tej samej sprawie; - art. 11 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie zasadności przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, - art. 107 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności brak wskazania dowodów, na których zostało oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ust. 6 art. 61 ustawodawca zawarł kompetencję dla ministra właściwego dla budownictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, zaś w ust. 7 pkt 2 tego artykułu ustalił, że w rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W oparciu o art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. I tak, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać, między innymi, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W świetle powyższego, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być wydawana tylko co do działek nie objętych planem, to i plan zagospodarowania przestrzennego musiałby obejmować całe działki ( czego nie czyni zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2003 r. Nr 1, poz. 9). Jak z powyższego wynika, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", natomiast pojęcie "działka" lub "teren" traktuje jednakowo, co pozwala, w ocenie sądu, na stwierdzenie, że warunki zabudowy mogą zostać wydane tak dla obszaru całej działki, jak i dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, przy czym teren ten może obejmować jedną lub kilka działek, ale może też być jedynie określoną częścią działki. Taka wykładnia określenia "teren" zawartego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodna nie tylko z przepisami ww. ustawy ale również z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; art. 4 ust. 3 Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie organu pierwszej instancji w całości lub w części. Powyższy przepis nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. W niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że "Skoro podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja, to bezprzedmiotowym było prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy", bowiem jak wynikaz wcześniejszej części uzasadnienia decyzji działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w części objęta jest planem zagospodarowania, a teren inwestycji "obejmuje obszar niewydzielonego geodezyjnie terenu". W świetle zaprezentowanej przez sąd w niniejszym wyroku wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 i art. 61 ust. 6 i 7) takie rozumienie ww. przepisów jest nieuprawnione. Zdaniem sądu, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć całości lub też części działki, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji i która nie dotyczy terenu objętego obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Przy zastosowaniu takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek K.K. nie stał się bezprzedmiotowy i winien podlegać rozpoznaniu co do istoty sprawy, bowiem z kolei istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja i w niniejszej sprawie, odnośnie do terenu planowanej inwestycji, z taką sytuacją mamy do czynienia. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.