II SA/Sz 940/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. G. i I. G. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku E. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy elektrowni wiatrowych [...] o łącznej mocy do [...] MW wraz ze stacją elektroenergetyczną [...] i niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną" i jednocześnie w punkcie 1 decyzji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich), wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych oraz w zakresie ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwolenie na budowę, w pkt 2 - stwierdził konieczność zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej, w pkt 3 – wskazał na brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w pkt 4 – wskazał na brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, zaś w pkt 5 – nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego. Jako podstawę prawną podjęcia decyzji organ ten wskazał na art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz opisał przeprowadzoną procedurę, w tym związaną z udziałem społeczeństwa, poprzedzającą wydanie decyzji oraz dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia i potencjalnych zagrożeń dla środowiska, w szczególności w zakresie ornitofauny i chiropterofauny terenu objętego inwestycją oraz terenów sąsiednich. Do decyzji załączono charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.G. i I.G. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał ustawową procedurę prowadzącą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których zaliczył planowaną inwestycję polegającą na budowie farmy elektrowni wiatrowych. Nadto wskazał jakie dowody należy zebrać w toku postępowania i co powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi prawa materialnego jak i procesowego. Przede wszystkim została wydana w oparciu o w pełni zebrany materiał dowodowy, przy poszanowaniu trybu określonego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniono w niej uzyskane stanowiska organów uzgadniających, jak i zgłoszone przez strony i inne osoby okoliczności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto wzięto pod uwagę możliwość negatywnego oddziaływania elektrowni na środowisko, w tym ludzi, ptaków i nietoperzy, jak również odniesiono się do wszelkich zgłaszanych uwag i wniosków, umożliwiając osobom zainteresowanym zapoznanie się z wyjaśnieniami inwestora. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium, M.G. i I.G., reprezentowani przez adwokata J.T., zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję nakazując organowi II instancji dokonać ustaleń czy skarżący posiadają przymiot strony (czy mają legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji) w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rolą organu odwoławczego było odróżnienie czy interes na który powołują się skarżący jest interesem prawnym czy faktycznym. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. w nawiązaniu do wyroku WSA z dnia 7 marca 2013 r. przedstawili stanowisko w sprawie wskazując, iż ich interes prawny wywodzą z art. 140 k.c. a naruszony zostanie przez przedmiotową inwestycję bowiem oddziaływać ona będzie w uprawnienia właścicieli terenów sąsiadujących z inwestycją. Właściciele jakimi są I.M. G. będą mieli ograniczone możliwości korzystania z nieruchomości jako terenów rolnych oraz turystycznych i rekreacyjnych bowiem parametry elektrowni wiatrowych świadczą o negatywnych skutkach dla otoczenia szczególności chodzi tu o hałas, drgania, "efekt cienia" i efekt stroboskopowy. Zdaniem skarżących skutki oddziaływania inwestycji będą obejmować nie tylko tereny przyległe, ale także te, które z nimi sąsiadują, tak jak nieruchomość skarżących. Kontynuowanie planowanej inwestycji w stosunku do zagospodarowanych nieruchomości nie daje możliwości uniknięcia w przyszłości imisji spowodowanych przez planowaną budowę [...] wiatraków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 30 i art. 85 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) – umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie Kolegium stroną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest inwestor w niniejszym przypadku E., względnie właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma. być wznoszone dane przedsięwzięcie. Dodatkowo organ wskazał, że w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji ustawodawca przyznał szczególne uprawnienia organizacjom ekologicznym. Organizacjom tym służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa wprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Legitymację strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy oceniać według art. 28 k.p.a.. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku /.../ gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawach wymienionych w tej ustawie lecz tylko poprzez składanie uwag i wniosków przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu odwoławczego ustawa nie przyznaje jednak każdemu obywatelowi, czy też innemu podmiotowi działającemu w społeczeństwie, przymiotu strony w odniesieniu do omawianej decyzji. Zdaniem Kolegium, właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie posiadają interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Osobom tym - nie będącym stroną postępowania - nie przysługuje prawo odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według organu zainteresowane strony mogą bronić swoich interesów prawnych na etapie postępowania w sprawach : 1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.); 2) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że w razie stwierdzenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., umarza postępowanie odwoławcze w drodze decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por.: Naczelny Sądu Administracyjny, uchwała z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, Baza Orzeczeń LEX nr 37956). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I. i M.G. reprezentowani przez pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 153 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez organ administracyjny wytycznych - bezwzględnie obowiązujących - wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7.03.2013 r., co do sposobu i kierunku działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, a to doprowadziło do wydania decyzji wbrew wytycznym sądu wyrażonym w wyroku i w konsekwencji wydania przez organ II instancji wadliwej decyzji; b) art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, w tym skarżący, nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu - w sprawie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach - podczas gdy ze stanu faktycznego i prawnego wynika, że nieruchomość skarżących znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, w związku z czym ich interes prawny wynika z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, tj. art. 140 K.c. a w konsekwencji, c) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., tj. umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamiast uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji braku podstaw do jego umorzenia; d) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności i nie uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez nie odniesienie się do wszystkich wypowiedzi i twierdzeń stron podnoszonych w trakcie postępowania, a w szczególności zawartych w piśmie z dnia [...] r. oraz poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) oraz art. 200 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o : - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., sygn. akt: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, - zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze po uchyleniu decyzji nie podjęło czynności zgodnie wytyczonymi kierunkami działań wskazanymi przez Sąd. Organ administracyjny ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie posiadają interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Osobom tym - nie będącym stronom postępowania - nie przysługuje zatem prawo odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( str. 5 infine decyzji). Zdaniem strony powyższe stanowisko organu nie jest oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, który w celu realizacji wytycznych Sądu winien zostać uzupełniony, a nie został. Strona wskazała, że błędne wnioski SKO o rzekomym braku interesu prawnego skarżących nie wynikają z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jedynie skupia się na przepisach ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych. Organ II instancji nie zbadał należycie statusu skarżących, jako strony postępowania, w aspekcie naruszenia jej prawa własności i nie uzupełniono materiału dowodowego w tym zakresie. Istnienie interesu prawnego po stronie I.M. G. w tak skomplikowanych sprawach powinno odbywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych. W niniejszej sprawie organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają interesu prawnego. Skarżący podnieśli, że kwestia posiadania legitymacji procesowej przez nich w tym postępowaniu administracyjnym została uzasadniona w piśmie z dnia [...]r., w którym szczegółowo i wyczerpująco wskazano argumenty przemawiające za koniecznością uznania ich za stronę tego postępowania. W ocenie skarżących organ całkowicie pominął parametry inwestycji (wysokość wiatraka: [...] m, ilość wiatraków: [...]) . w kontekście działalności gospodarczej skarżących oraz położenia ich nieruchomości. Okoliczności te wskazują, że nieruchomość skarżących znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Interes prawny w niniejszej sprawie jest oparty na normie prawa materialnego, a mianowicie art. 140 K.c. Elektrownia wiatrowa jest przedsięwzięciem, ingerującym w uprawnienia właścicieli i terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją. Wpływ inwestycji na nieruchomość skarżących będzie polegać na ograniczeniu możliwości i korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób - jako terenów rolnych oraz (turystycznych i rekreacyjnych - parametry wskazane we wniosku inwestora oraz ustalone w toku ;postępowania administracyjnego świadczą o powstaniu negatywnych skutków dla otoczenia I wskutek realizacji tej inwestycji. Ustalenia poczynione w postępowaniu opisują szczegółowo mechanizm działania wiatraków, który wywołuje hałas, drgania, "efekt cienia". [...] wiatraków znacznie pogorszy warunki korzystania i przeznaczenia nieruchomości skarżących. Tym samym, zostaną ograniczone uprawnienia skarżących wynikające z przepisu art. 140 K.c. O tym, zdaniem strony, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu ani wyłącznie z ustaleń poczynionych przez inwestora w raporcie o oddziaływaniu na środowisko bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjny, przeprowadzonym zgodnie z przepisami K.p.a. i z udziałem stron. Skarżący nie zgodzili się też ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że "nie można, w drodze odwołania, kwestionować poszczególnych wysoce specjalistycznych rozstrzygnięć decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych", ani też z tym, że "zainteresowane strony mogą bronić swoich interesów prawnych na etapie postępowania w sprawach wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania E. będąca następcą prawnym inwestora E. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu do wyroku z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie, której przedmiotem oceny była decyzja SKO z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Sąd wskazał w zaleceniach dla organu odwoławczego jakimi przesłankami ma się kierować dokonując oceny czy skarżącym przysługuje legitymacja procesowa do udziału w sprawie w charakterze strony. Organ odwoławczy powinien dokonać analizy w oparciu o przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalić czy i w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. W szczególności organ miał ocenić czy nieruchomość skarżących znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W piśmie z dnia [...] r. skarżący przedstawili stanowisko, z którego wywodzili swój interes prawny, natomiast organ odwoławczy w ogóle się do niego nie ustosunkował. W treści uzasadnienia organ przytoczył tylko szereg przepisów dotyczących interesu prawnego wynikającego z poszczególnych powołanych przez organ przepisów cyt. ustawy i wywiódł z tego wniosek, że legitymację skarżących należy ocenić według art. 28 K.p.a. Organ też nie uzasadnił dlaczego umorzył postępowanie w sprawie wskazując jedynie na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu należy uznać za trafny zarzut skargi, iż został naruszony przepis art. 153 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu do wyroku z 7 marca 2013 r. i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne orzeczenie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania przeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.