I SAB/Wa 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania D. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie reformy rolnej - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca D. D. reprezentowana przez swojego syna Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia, iż nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], będąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością T. S., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W swej skardze skarżąca wniosła o: a) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni, od daty wydania wyroku; b) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; c) wymierzenie grzywny Ministrowi Rolnictwa i Rozowju Wsi w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.; d) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane jej odwołanie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Skarżąca zaznaczyła też, iż w dniu 15 maja 2013 r. wezwała Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi do usunięcia naruszania prawa poprzez rozpoznanie jej odwołania. Zdaniem skarżącej Minister nie rozpoznając jej odwołania od decyzji Wojewody naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła jak na wstępie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem zawartym w ww. skardze, iż Minister nie rozpoznał odwołania skarżącej w ustawowym terminie. Zaznaczył także, iż skarżąca była informowana kolejnymi pismami o przyczynach zwłoki i o kolejnych terminach na jego rozpoznanie. Jednocześnie Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o zwłoce, gdyż sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu, zaś rozstrzygnięcie sprawy poza kolejnością godziłoby w zasadę równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Ponadto, z uwagi na duża ilość tego rodzaju spraw oraz obowiązek rzetelnego i kompleksowego zbadania materiału dowodowego organ nadzoru nie jest w stanie rozpoznać każdej sprawy w ustawowym terminie, o czym działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. była informowana skarżąca. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Ministra, niezasadne byłoby wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwaną dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl natomiast art. 149 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast na podstawie § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaznaczyć także trzeba, że zgodnie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż odwołanie skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. wpłynęło za pośrednictwem Wojewody do Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi w dniu [...] listopada 2012 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, iż po wpłynięciu odwołania Minister poinformował skarżącą pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., iż jej odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia [...] lutego 2013 r. Jednocześnie Minister przeprosił za zaistniałą sytuację uzasadniając to dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Następnie Minister wiedząc, iż powyższy termin nie zostanie dochowany pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował skarżącą, iż jej odwołanie zostanie rozpoznane do dnia [...] kwietnia 2013 r. Ten termin też nie został dotrzymany, dlatego też Minister pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ponownie przesunął termin na rozpatrzenie odwołania wskazując datę graniczną na dzień [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca złożyła (data wpływu 16 maja 2013 r.) do Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie jej odwołania z dnia [...] listopada 2012 r. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika także, iż organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozpoznania odwołania skarżącej. Jedynymi czynnościami dokonywanymi przez Ministra w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. tj. daty wpływu do Ministra odwołania do dnia [...] maja 2013 r. tj. daty złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - były pisma w liczbie trzech, informujące skarżącą o kolejnych terminach rozpoznania jej odwołania. Wobec powyższego skargę uznać należało zatem za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 k.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje zatem w bezczynności. Konieczne stało się wobec powyższego zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 października 2012 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdza jednocześnie, że choć zawiadamiał strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, to bezczynności organu należy przypisać w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w sprawie niniejszej organ, poza zawiadamianiem strony o przyczynach zwłoki i wskazywaniem nowego terminu załatwienia odwołania, nie podejmował innych czynności w postępowaniu. Uzasadnieniem zaś nierozpatrzenia odwołania w terminie była duża ilość tego rodzaju spraw, które, jak podał organ, rozpatrywane są według kolejności wpływu. W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminie wyznaczanym kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane, czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych (ich liczby organ nie wskazał), nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. Pamiętać należy, że przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., że organy administracji państwowej stojąc na straży praworządności powinny mieć na względzie słuszny interes obywateli i swoim postępowaniem pogłębiać ich zaufanie do organów państwa (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r. sygn. akt SAB/Gd 21/85 powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 126). Wskazaną przez organ przyczyną nierozpoznania odwołania nie jest skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyłącznie duża liczba tego rodzaju spraw, które musi rozpoznać organ. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. W ocenie Sądu, na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Brak przeszkód prawnych do końcowego załatwienia sprawy i niewydanie rozstrzygnięcia – mimo upływu ustawowych terminów – prowadzi w konsekwencji do uniemożliwienia stronie dochodzenia jej praw. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, iż bezczynności organu należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na całkowitą bierność Ministra Sąd uznał, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa i uzasadnia ukaranie organu grzywną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych w oparciu o treść art. 149 § 2 P.p.s.a. Zaznaczyć też trzeba, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż przewlekłość w prowadzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi postępowaniach dotyczących reformy rolnej i innych ma charakter organizacyjno-strukturalny, co było przedstawione w odpowiedzi na skargę i wiąże się ze szczupłością kadr zajmujących się tym rodzajem spraw. Ale ponieważ taki stan rzeczy trwa już kilkanaście lat, to takiego charakteru bezprawności Sąd nie może akceptować. Odnosząc się do zasady równości, na którą powołuje się Minister w odpowiedzi na skargę i związaną z nią kolejnością rozpatrywania wpływających spraw przez Ministra wedle ich wpływu, po to, aby nie naruszać zasady równości, stwierdzić należy, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności działania. Zatem zanim zacznie się mówić o zasadzie równości, trzeba najpierw podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci przewlekłości prowadzonych postępowań. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.