VI SA/Wa 1405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, powołując się na art. 163 § 2 w związku z art. 162 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) dalej cyt. jako O.p., odmówił F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającej postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana “skarżącą", “stroną skarżącą", “skarżącą spółką"), wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. Wniosek podpisał prokurent skarżącej spółki E. A. Dyrektor Izby Celnej w [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r nr [...], na podstawie art. 208 § 1 O.p. w związku z art. 8 i art. 118 oraz art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję doręczono na adres skarżącej spółki w dniu 6 lipca 2010 r. Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. B., złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Do ww. odwołania dołączono pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2009 r. wraz z opłatą skarbową dla adwokata K. B. do reprezentowania F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Organ odwoławczy - Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 19 lipca 2010 r. Powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej adwokatowi K. B. w dniu 29 lipca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] (stan na dzień 2 stycznia 2009 r.), z którego wynika umocowanie (prokura) dla E. A., do reprezentowania skarżącej spółki przed organem I instancji, a zatem należy uznać, że wniosek z dnia 23 stycznia 2009 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] złożyła spółka działająca przez pełnomocnika, tj. osobę skutecznie umocowaną w tym zakresie. Należało zatem uznać, iż postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte, a w jego toku strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika – E. A. W konsekwencji wszelka korespondencja organu zezwalającego w toku postępowania winna była być kierowana do pełnomocnika, a nie do spółki. Pominięcie w tym zakresie pełnomocnika (prokurenta) zdaniem organu prowadzi do wniosku, że czynności procesowe, do ważności których niezbędne było dokonanie skutecznego doręczenia, były nieskuteczne. Tym samym w ocenie organu powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Organ zezwalający I instancji był związany swoim rozstrzygnięciem od chwili jego doręczenia, a zatem doręczenie przedmiotowej decyzji skarżącej spółce, jako stronie postępowania, z pominięciem pełnomocnika nie wywołało skutku związania organu zezwalającego wydanym rozstrzygnięciem. W związku z niedoręczeniem powyższej decyzji, co skutkowało tym, że nie weszła ona do obrotu prawnego, zdaniem organu nie można było uznać, że występował w sprawie przedmiot zaskarżenia. Wniesienie odwołania w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia w postaci prawidłowo doręczonej decyzji skutkuje uznaniem, że takie odwołanie jest niedopuszczalne. Tym samym sprawa ponownie wraca na etap postępowania prowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w [...] działającego jako organ zezwalający I instancji, który uwzględniając fakt występowania w przedmiotowym postępowaniu prokurenta konwaliduje dotychczasowe wadliwe czynności, przede wszystkim doręczenia, dokonywane dotychczas z pominięciem prokurenta skarżącej spółki. Następnie Dyrektor Izby Celnej w [...] , działając ponownie jako organ I instancji, w związku z zakończeniem postępowania dowodowego pismem z dnia 11 października 2011 r., poinformował prokurenta skarżącej spółki E. A. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. E. A. ww. pismo otrzymała w dniu 17 października 2011 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie i przesłał decyzję do prokurenta skarżącej spółki. Jak wynika z potwierdzenia odbioru, decyzja została doręczona w dniu 24 listopada 2011 r. Decyzję odebrała I. A., siostra E. A. W dniu 20 sierpnia 2012 r. adwokat K. B. złożył wniosek o doręczenie mu ww. decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] , powołując się na art. 165a § 1 O.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie doręczenia ww. decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W dniu 27 sierpnia 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata K. B., wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. We wniosku podniosła, że pełnomocnikiem skarżącej spółki jest adwokat K. B., który został zgłoszony do udziału w sprawie w dniu 19 lipca 2010 r. i w imieniu skarżącej wniósł odwołanie od poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżąca spółka podniosła, iż od dnia złożenia tego odwołania wszelka korespondencja w sprawie była kierowana na wskazany w nim adres do doręczeń tj. adres kancelarii adwokata K. B. Skarżąca wskazała, iż mimo tego faktu decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. została doręczona skarżącej poprzez ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym prokurenta – E. A., z pominięciem ustanowionego przez stronę skarżącą w tym postępowaniu pełnomocnika - adwokata K. B. Pełnomocnik strony skarżącej o wydanej w dniu [...] listopada 2011 r. decyzji dowiedział się dopiero w dniu 20 sierpnia 2012 r. w następstwie czynności osobistego wglądu do akt sprawy w Izbie Celnej w [...] i wobec stwierdzenia naruszenia normy art. 145 O. p. tego samego dnia złożył osobiście do akt sprawy wniosek o prawidłowe doręczenie przedmiotowej decyzji, w sposób przewidziany przepisami procesowymi, tj. bezpośrednio na wskazany adres dla doręczeń pełnomocnika strony. Strona skarżąca, odnosząc się do wskazanych w art. 162 O.p. przesłanek przywrócenia terminu, podkreśliła, że w razie uznania przez organ, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. została doręczona prawidłowo, należy przyjąć, iż uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy strony. Strona skarżąca ustanowiła w sprawie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata K. B. celem zapewnienia ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym i pozostawała w zaufaniu do zgodnego z prawem oraz konsekwentnego działania organu podatkowego - Dyrektora Izby Celnej w [...]. Wobec długiego okresu oczekiwania na jakiekolwiek informacje w sprawie udzielenia zezwolenia objętego wnioskiem skarżącej z dnia 23 stycznia 2010 r., skarżąca spółka działając przez swojego pełnomocnika - adwokata. K. B. zwróciła się do organu o udzielenie wyjaśnień, co do etapu na jakim znajduje się postępowanie w sprawie. Pełnomocnik w dniu 20 sierpnia 2012 r. zapoznał się z aktami prowadzonej sprawy i dopiero w tym momencie strona powzięła informację co do stanu sprawy i etapu na jakim znajduje się postępowanie w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Skarżąca spółka wywiodła, iż doręczenie decyzji prokurentowi w formie doręczenia zastępczego nie pozwoliło stronie skarżącej na właściwe odniesienie się do zawartego w niej rozstrzygnięcia, gdyż przekazała prowadzenie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia profesjonalnemu pełnomocnikowi i nie miała ani niezbędnej wiedzy prawniczej, ani nawet fizycznej możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Do wniosku załączono odwołanie od przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia ponownie podniósł, że przedmiotowej sprawie reprezentowało skarżącą spółkę dwóch pełnomocników: prokurent E. A., która zainicjowała postępowanie oraz adwokat K. B., który złożył w imieniu Spółki odwołanie z dnia 19 lipca 2010 r. od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. W sytuacji, gdy sprawa wróciła ponownie na etap rozpoznania przez organ I instancji, Dyrektor Izby Celnej w [...] doręczył wydane rozstrzygnięcie jednemu z dwóch pełnomocników, w tym przypadku temu, który zainicjował całe postępowanie. Stanowiło to także konsekwencję postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na skutek nie wejścia do obrotu prawnego przedmiotowej decyzji z powodu jej doręczenia spółce zamiast prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi. Tym samym organ nie mógł pozytywnie rozpatrzeć wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., gdyż sprawa została zakończona decyzją ostateczną, która weszła do obrotu prawnego w dniu 24 listopada 2011 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki nie dopełnił wszystkich przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedstawione przez niego okoliczności nie uprawdopodobniają, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 162 § 1 w zw. z art. 121 § 1 oraz 123 § 1 O.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie uchybiła ona terminowi do wniesienia odwołania z własnej winy, podczas gdy doręczenie decyzji, co do której strona nie wniosła odwołania, nastąpiło z naruszeniem przepisów o doręczeniach, wobec czego strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez własnej winy, gdyż wyznaczony przez nią pełnomocnik do doręczeń nie był w stanie zapoznać się z decyzją doręczoną spółce za pośrednictwem prokurenta. Ponadto strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu dodatkowo wskazując, że w odwołaniu z dnia 19 lipca 2010 r. ustanowiono pełnomocnika do doręczeń, a dodatkowo decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie została doręczona bezpośrednio prokurentowi strony skarżącej, lecz w sposób zastępczy I. A. – domownikowi prokurenta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a". Mając powyższe kryteria na uwadze Sad uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą faktyczną zaskarżonego do sądu postanowienia organu podatkowego było ustalenie, że w terminie ustawowym nie zostało wniesione odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie, zaś podstawą prawną przepis art. 163 § 2 O.p. na mocy którego organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do jego wniesienia. W niniejszej sprawie warunkiem zastosowania przez organ podatkowy negatywnych dla podatnika skutków procesowych było stwierdzenie nie wystąpienia przesłanki egzoneracyjnej (braku winy skarżącej spółki), mimo iż wskazała ona na okoliczności które uniemożliwiły jej złożenie odwołania od decyzji w wymaganym przez prawo terminie oraz na fakt wypełnienia tego obowiązku niezwłocznie, tj. w dniu w którym pełnomocnik do doręczeń dowiedział się o uchybieniu temu terminowi. W ocenie sądu wyżej wskazane okoliczności powodują dochowanie niezbędnych warunków do przywrócenia terminu procesowego na podstawie art. 162 § 1 O.p., gdyż przedmiotowa decyzja została doręczona z naruszeniem obowiązujących w postępowaniu podatkowym przepisów. Zasadą w postępowaniu podatkowym jest, że pisma doręcza się stronie (art. 145 § 1 O.p.). Jeżeli jednak jest ona reprezentowana przez pełnomocnika zasada ta doznaje istotnego wyłomu, albowiem wszelką korespondencję należy kierować do rąk ustanowionego pełnomocnika (art. 145 § 2 O.p.). Każde inne doręczenie, o ile powoduje dla strony ujemne skutki procesowe, jest niewłaściwe i nie może być uznane za skuteczne (patrz wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. o sygn. akt: I FSK 965/07). Kierując się wskazanymi wyżej kryteriami należy przeanalizować doręczenia pism jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z sekwencją zdarzeń dokonywane były one początkowo na skarżącą, następnie na ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w dalszej kolejności na prokurenta skarżącej spółki i końcowo ponownie na tegoż pełnomocnika. W takim stanie faktycznym zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłowe działania Dyrektora Izby Celnej w [...], gdyż organ ten dokonując doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. bezpodstawnie pominął ostatnio ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika (adw. K. B. ) pismem z dnia 20 lipca 2009 r. ( karta nr 114 akt administracyjnych sprawy ). Z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że pełnomocnik skarżącej został ustanowiony w sprawie do jej dalszego prowadzenia w imieniu skarżącej, w tym niewątpliwie dla doręczeń urzędowej korespondencji na wskazany dla prowadzonej przez niego kancelarii adres. Wynika to także z działań organu, który od momentu ustanowienia ww. pełnomocnika właśnie na ten adres zaczął doręczać korespondencję dotyczącą przedmiotowej sprawy. Analizując, jak to wskazuje skarżąca, brak zastosowania przez organ w przedmiotowej sprawie przepisu art. 145 § 3 O.p (zdanie pierwsze), należy wskazać, iż z jego treści wprost wynika, że strona, ustanawiając pełnomocników, wyznacza jednego z nich jako właściwego do doręczeń. Ponadto wykładni tego przepisu należy dokonywać w sposób kompleksowy, wykorzystując jednocześnie elementy wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej, gdyż ratio legis art. 145 O.p. wskazuje na konieczność zapewnienia udziału ustanowionego w konkretnej sprawie pełnomocnika w każdym jej stadium, tak aby dana czynność lub pismo organu były mu znane. Strona może ustanowić także kilku pełnomocników i jednego z nich właściwym do doręczeń, przy czym wyznaczony pełnomocnik w imieniu strony może sam skutecznie zawiadomić właściwy organ prowadzący postępowanie o wyznaczeniu przez stronę pełnomocnika do doręczeń. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 3 O.p. (zdanie drugie), organ podatkowy może doręczyć pismo wybranemu przez siebie pełnomocnikowi tylko wyjątkowo, tj. w przypadku niewyznaczenia pełnomocnika właściwego do doręczeń. Skoro zaś w aktach sprawy znajduje się stosowne pełnomocnictwo, to zgodnie z wyrażoną w nim wolą skarżącej na adres tego pełnomocnika winna być kierowana wszelka korespondencja organu, w tym także decyzja, której możliwości zaskarżenia została pozbawiona skarżąca, w wyniku pominięcia przy jej doręczeniu prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Tym samym nie został spełniony podstawowy podstawowy warunek, o którym mowa w art. 145 § 2 O.p., czego konsekwencją jest bezskuteczność doręczenia decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] listopada 2011 r., a co za tym idzie, w związku z dochowaniem przez skarżącą (jej pełnomocnika) wymogów określonych w art. 162 § 2 O.p., brak było podstaw do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Podkreślić na koniec należy, iż skarżąca słusznie wskazała także na naruszenie przez organ ogólnych zasad postępowania podatkowego, tj. wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. reguły działania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, gdyż w przypadku uzasadnionych wątpliwości organ podatkowy może wezwać stronę, w trybie art. 155 O.p., do osobistego wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Podsumowując, stwierdzona wadliwość postępowania organu miała w ocenie Sadu istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym Sąd uchylił skarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), o zakresie jego wykonalności rozstrzygnął w zw. z art. 152 oraz o kosztach postępowania stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.