II SA/Sz 1162/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] Stowarzyszenie , reprezentowane przez dwóch członków Zarządu L. M. i M. P., zwróciło się do Starosty o udostępnienie informacji w formie kserokopii upoważnienia udzielonego Z. W. przez Spółkę, do występowania w postępowaniu wodno-prawnym, zakończonym decyzją Nr [...] z dnia [...] na przekroczenie linią kablową i sterowaniem cieku działka nr [...]. Starosta, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), art. 104, art. 107 K.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej, dotyczy jedynie dokumentów wytworzonych przez organy administracji publicznej, natomiast przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - ograniczają dostęp do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby i tajemnicę przedsiębiorcy. Pan Z. W. w postępowaniu w sprawie opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego występował jako osoba fizyczna, a dane zawarte w dokumencie potwierdzającym udzielenie pełnomocnictwa są danymi pozwalającymi na pełną identyfikację jego osoby, zatem podlegają wyłączaniu z udostępnienia i są szczególnie chronione. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Starosty, uzasadniając, iż skoro strony na podstawie art.32 K.p.a. mają prawo powoływania pełnomocnika, który wykonuje za stronę czynności w ramach swego umocowania, to w aktach sprawy winno znajdować się pełnomocnictwo, które to akta strony postępowania mają prawo przeglądać, zapoznając się z treścią wszystkich dokumentów w nich zawartych. Ponadto strona odwołująca się zwraca uwagę, iż dane osobowe pełnomocnika, takie jak imię i nazwisko zawarte było w treści decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., art. 1- art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001r. Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzją i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przywołany przez organ I instancji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Kolegium, aby uznać daną informację za podlegającą ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ winien wykazać, że osoby te podjęły kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. W niniejszej sprawie wnioskujące Stowarzyszenie wskazało, iż dane osobowe pełnomocnika Spółki są mu znane (imię nazwisko i adres), gdyż organ zawarł je w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]. Powyższa okoliczność oznacza, iż wydając decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym i zawierając nim w/w dane osobowe organ nie posiadał zastrzeżenia pełnomocnika wnioskodawcy, co do zachowania w poufności jego danych osobowych, czyli ujawniając w decyzji dane osobowe pełnomocnika, organ nie stwierdził w odniesieniu do jego osoby zastosowania przesłanek art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, co podkreśla organ odwoławczy wydanie decyzji odmownej ze względu na ochronę prywatności danej osoby, nie może dotyczyć sytuacji, gdy organ już ujawnił w wytworzonym przez siebie dokumencie - informację o danych osobowych pełnomocnika wnioskodawcy, poprzez przywołanie w przedmiotowej decyzji Nr [...] jego imienia i nazwiska, wraz z podaniem jego adresu. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdza, iż wniosek Stowarzyszenia winien być załatwiony w drodze czynności materialnotechnicznej, poprzez wydanie kserokopii upoważnienia, z zastosowaniem anonimizacji pozostałych danych osobowych pełnomocnika i wnioskodawcy, zawartych w przedmiotowym upoważnieniu, o ile takowe jeszcze znajdują się w nim . Jednocześnie Kolegium zwraca uwagę, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (patrz wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt IOSK 2215/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka, która decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., polegające na braku podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez gromadzenie i rozpatrywanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania; 2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 in fine w zw. z 105 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało umorzenie postępowania organu I instancji, podczas gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe jedynie dlatego, iż organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i uznał, że zachodzą przesłanki do wydania żądanego dokumentu przez wnioskodawcę; merytoryczne uznanie przez organ II instancji zasadności żądań wnioskodawcy, złożonych w toku postępowania przed organem I instancji, wyklucza możliwość jednoczesnego stwierdzenia, iż postępowanie, w toku którego wniosek o udostępnienie informacji został złożony, jest od początku bezprzedmiotowe. Organ II instancji winien zatem sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez Starostę; 3. przepisów postępowania, tj. art. 73 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym niestwierdzenie przez organ, iż dokument znajdujący się aktach sprawy administracyjnej (który nie stanowi informacji publicznej), może być udostępniony wyłącznie stronom danego postępowania lub podmiotowi na prawach strony, do których Stowarzyszenie się nie zalicza; naruszenie powyższe jest konsekwencją błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazanym w pkt. 4 poniżej; 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 3, art. 6 ustawy z dnia 06.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie przez organ II instancji, iż w przedmiotowej sprawie dokument, którego udostępnienia domaga się Stowarzyszenie (tj. pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę panu Z. W.) jest informacją publiczną i w związku z tym w niniejszym postępowaniu mają zastosowanie przepisy wskazanej wyżej ustawy. Wskazując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji ogniu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust.1 stanowi, że informacją publiczną jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Urzeczywistnienie Konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą, która określa prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania, procedurę i tryb. W ograniczonym zakresie ustawa odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. stosuje się w sprawach udostępniania informacji publicznej jedynie w zakresie wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 ustawy (odmowa udostępnienia informacji publicznej – art. 5 ustawy – oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.2). Przedmiotem żądania zwartego we wniosku Stowarzyszenia było udostępnienie kserokopii upoważnienia (pełnomocnictwa) udzielonego Z.W. przez Spółkę do występowania w postępowaniu wodnoprawnym, zakończonym decyzją Starosty z dnia [...]. W tym miejscu podnieść należy, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania. Akta sprawy są bowiem zbiorem informacji, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Upoważnienie (pełnomocnictwo) udzielone przez stronę skarżącą Z. W. do występowania w jej imieniu w postępowaniu wodnoprawnym poza tym postępowaniem nie funkcjonuje, nie zawiera stwierdzenia co do faktów, nie dotyczy spraw publicznych, jest dokumentem prywatnym. Skoro żądanie zawarte we wniosku Stowarzyszenia nie jest informacją publiczną, to organ powinien powiadomić ww. podmiot pismem że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem organ odwoławczy wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu zamyka drogę do załatwienia wniosku przy jednoczesnym błędnym poglądzie, że trzeba wydać wnioskodawcy kserokopie żądanego upoważnienia (pełnomocnictwa) po anonimizacji. W ocenie Sądu, co już podniesiono wyżej udostępnienie tego upoważnienia (pełnomocnictwa) nie jest informacją publiczną. Skoro tak, to wadliwa jest również decyzja organu I instancji, a zatem na głębokość orzekania (art. 135 P.p.s.a.) należy ją uchylić. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tej decyzji organ ten również uznał, że żądanie objęte wnioskiem Stowarzyszenia stanowi informację publiczną i odmówił jej udostępnienia ze względu na ochronę prywatności danej osoby (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Biorąc powyższe pod uwagę, obowiązkiem organów ponownie rozpoznających sprawę, będzie uwzględnienie stanowiska Sądu i udzielenie wnioskodawcy na piśmie informacji, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – art.16 ustawy, bowiem nie jest informacją publiczną. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.