VI SA/Wa 1895/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej Strona, Skarżący) jest postanowienie Ministra Finansów z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydane na podstawie art. 233 § 1 pkt. 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), (dalej Ordynacja podatkowa), utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Finansów z [...] listopada 2012 roku nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zmiany punktu VI zezwolenia na prowadzenia przez P. Sp. z o.o. salonu gier na automatach w S., zakończonego postanowieniem Ministra Finansów z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Ministra Finansów z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W niniejszej sprawie miał miejsce następujący stan faktyczny i prawny: Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] udzielił Stronie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S., na okres sześciu lat. Zgodnie z pkt VI powyższego zezwolenia Strona była zobligowana do rozpoczęcia działalności w powyższym salonie, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania zezwolenia tj. do [...] stycznia 2010 r. oraz do niezwłocznego powiadomienia Ministra Finansów o podjęciu działalności. Strona jednak [...] kwietnia 2010 r. wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o zmianę treści punktu VI zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach i wydłużenie terminu rozpoczęcia działalności w tym zakresie do [...] czerwca 2010 r. Powodem niedotrzymania pierwotnego terminu rozpoczęcia przez Stronę działalności objętej zezwoleniem, była odmowa Naczelnika Urzędu Celnego w Z. zatwierdzenia akt weryfikacyjnych salonu gier na automatach objętego tym zezwoleniem. Minister Finansów na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej, uznając, iż przedmiotowe zezwolenie wygasło w związku z nierozpoczęciem przez Stronę działalności w terminie, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany punktu VI zezwolenia i wydłużenia terminu rozpoczęcia działalności przez Stronę postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie i Minister Finansów utrzymał je w mocy kolejnym postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Minister Finansów jednak postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tych postanowień i następnym postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Strona wniosła skargę na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności wcześniejszych postanowień i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2450/11 uchylił postanowienia obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie dawał podstaw do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a Ordynacji podatkowej, gdyż przedmiotem sprawy administracyjnej stało się zagadnienie mające charakter merytoryczny tj. wygaśnięcie decyzji oraz w konsekwencji ustalenie czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy "nowej" ustawy o grach hazardowych czy też "starej" o grach i zakładach wzajemnych. Sąd uznał, że odmawiając stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia organ dopuścił się naruszenia art. 165a Ordynacji podatkowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przed wykonaniem powyższego wyroku przez Ministra Finansów wystąpiła z wnioskiem z [...] października 2012 r. o wznowienie postępowania w sprawie zmiany punktu VI przedmiotowego zezwolenia, którego wszczęcia odmówił wcześniej Minister Finansów postanowieniami z [...] czerwca 2010 r. oraz z [...] sierpnia 2010 r. Jako uzasadnienie swojego wniosku Strona podniosła wpływ wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 29 września 2012 r., na treść ostatecznego postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. Minister Finansów odmówił wznowienia postępowania wydając postanowienie z [...] listopada 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia, Minister Finansów wskazał, że jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lutego 2012 r., co skutkować będzie koniecznością wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Finansów z [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowienia z [...] czerwca 2010 r. Minister Finansów stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku Strony o wznowienie postępowania przed wydaniem decyzji organu po wyroku WSA z 17 lutego 2012 r. stanowiłoby nieuzasadnioną i niezgodną z prawem, ingerencję organu w postępowanie dotyczące tej samej sprawy, będące następstwem realizowania przez organ zaleceń zawartych przez Sąd w wyroku i byłoby niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, doktryny i orzecznictwa. Następnie [...] listopada 2012 r. Minister Finansów wykonał wyrok WSA z 17 lutego 2012 r. wydając postanowienie nr [...] stwierdzające nieważność postanowień z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie zmiany punktu VI zezwolenia na prowadzenia przez Stronę salonu gier na automatach. Postanowienie zostało doręczone Stronie [...] grudnia 2012 r. Strona jednak [...] grudnia 2012 r. wniosła zażalenie z [...] grudnia 2012 r. na postanowienie Ministra Finansów z [...] listopada 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zmiany terminu rozpoczęcia działalności wskazanej w zezwoleniu podnosząc, iż dopóki w ostatecznie nie zostanie rozstrzygnięte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych postanowień, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie jest bezprzedmiotowe. Minister Finansów postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2012 r. Na postanowienie to Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz poprzedzającego postanowienia z [...] listopada 2012 r., zarzucając tym postanowieniom: - naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę wznowienia postępowania podczas gdy organ był zobligowany do wznowienia postępowania z uwagi na wyraźny wpływ wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. na treść ostatecznego postanowienia z [...] sierpnia 2010 r., - naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. wydanie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy poprzedzające postanowienie organu, podczas gdy organ zgodnie z przepisem art. 233 § 1 pkt 1 powinien orzec w formie decyzji, a nie postanowienia, - naruszenie art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej poprzez błędne jego zastosowanie, tj. wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Finansów z [...] listopada 2012 roku w przypadku gdy odmowy wznowienia postępowania ustawa wymaga wydania orzeczenia w formie decyzji, - naruszenie art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie zasady, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, a mianowicie całkowicie bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, - naruszenie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie zasady, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, - naruszenie art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów nie zgodził się z zarzutami Skarżącego. Odpowiadając na zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w postanowieniach podczas gdy organ powinien wydać orzeczenia w formie decyzji, Minister Finansów wskazał, że jak stanowi art. 219 Ordynacji podatkowej, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 208, 210 § 2a i § 3-5 oraz art. 211-215, a do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz postanowień, o których mowa w art. 228 § 1, stosuje się również art. 240-249 oraz art. 252, z tym że zamiast decyzji, o których mowa w art. 243 § 3, art. 245 § 1 i art. 248 § 3, wydaje się postanowienie. Z powyższego, jak wskazał Minister Finansów bezspornie wynika, iż w przedmiotowej sprawie organ winien był wydać postanowienia, a nie decyzje, z uwagi na fakt, iż wniosek Strony dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem. Następnie organ stwierdził, że wznowienie postępowania podatkowego jest dopuszczalne, gdy rozstrzygniecie sprawy jest decyzją/postanowieniem ostatecznym, tymczasem w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu faktycznego, a mianowicie Minister Finansów wydał [...] listopada 2012 r. postanowienie którym stwierdził nieważność postanowienia Ministra Finansów z [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowienia z [...] czerwca 2010 r. odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie zmiany punktu VI zezwolenia na prowadzenia przez Stronę salonu gier na automatach. W związku z czym przedmiot postępowania wznowieniowego, zdaniem organu, nie istnieje. Ponadto organ wskazał w uzasadnieniu, że decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił Skarżącemu zmiany punktu VI zezwolenia z [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Uwzględniając zatem powyższe i biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania postanowienia I instancji odmawiającego wznowienia postępowania wnioskowanego przez Skarżącego, Sąd stwierdza, iż Minister Finansów wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie mając do tego podstaw faktycznych naruszył przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji bądź postanowień administracyjnych. Celem postępowania w trybie wznowienia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami, będącymi enumeratywnie wymienionymi przesłankami uzasadniającymi wszczęcie takiego postępowania. Uruchomienie tego trybu nie oznacza jednak, że organ od razu przystępuje do badania merytorycznych przesłanek wznowieniowych. Właściwy etap postępowania wznowionego poprzedza faza wstępna, etap w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ powinien zbadać, czy spełnione są przesłanki o charakterze formalnym. Do właściwego zatem postępowania wznowionego organ może przejść dopiero po ustaleniu, czy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła osoba, która jest stroną, czy wniosła żądanie w ustawowym terminie, czy wskazała prawidłowe przesłanki wznowieniowe i czy istnieje oczywisty związek pomiędzy wskazanymi przesłankami, a rozstrzygnięciem, którego ma dotyczyć postępowanie wznowione. Jeżeli organ stwierdzi, iż wymogi formalne nie zostały spełnione, zgodnie z art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej, odmawia wznowienia postępowania w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie Minister Finansów poprzestał na etapie wstępnym postępowania w trybie wznowienia wydając jednak postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zamiast decyzji, co Skarżący podniósł jako jeden z zarzutów wskazując organowi uchybienie przepisom art. 233 § 1 pkt 1 oraz art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej. Z formalnego punktu widzenia należałoby się zgodzić z argumentacją Ministra Finansów, który powołuje się w niniejszej kwestii na art. 219 Ordynacji podatkowej, uzasadniający przyjętą przez organ formą rozstrzygnięcia w postaci postanowienia. Postępowanie bowiem, którego wznowienia domagał się Skarżący było zakończone postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez Skarżącego salonu gier na automatach. Z art. 219 Ordynacji podatkowej natomiast, jednoznacznie wynika, że do postanowień, na które służy zażalenie, stosuje się również nadzwyczajny tryb zaskarżenia w postaci wznowienia postępowania, z tym, że zamiast decyzji o odmowie wznowienia postępowania wydaje się postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestia ta jest jednak bardziej złożona ponieważ Minister Finansów już na etapie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez Skarżącego salonu gier na automatach, podjął rozstrzygnięcie obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2450/11. Postępowanie to bowiem powinno być zakończone merytoryczną decyzją, a nie postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Wadliwe zatem rozstrzygnięcie w jednym postępowaniu skutkowało powieleniem błędu w dalszych postępowaniach. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd stwierdza, że sama odmowa wznowienia postępowania, niezależnie od przyjętej formy rozstrzygnięcia, naruszała przepisy postępowania. Minister Finansów bowiem uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania związana z toczącym się właśnie postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień obu instancji kończących postępowanie, którego wznowienia domagał się Skarżący. Minister Finansów wskazał, że jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lutego 2012 r., co skutkować będzie koniecznością wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych postanowień. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania stanowiłoby nieuzasadnioną i niezgodną z prawem, ingerencję organu w postępowanie dotyczące tej samej sprawy, co byłoby niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, doktryny i orzecznictwa. Minister Finansów zatem przyjął, że oba nadzwyczajne tryby postępowania tj. tryb wznowienie postępowania oraz tryb stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, wzajemnie się wykluczają. Przekonanie to organ opiera na niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów zaskarżenia ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Podkreślenia jednak wymaga, że niekonkurencyjność tych trybów postępowania oznacza, że nie mogą być one stosowane zamiennie, ponieważ każdy z nich jest ściśle związany z enumeratywnie wymienionymi wadami. Przesłankami zatem trybu wznowienia postępowania są wady występujące w danym postępowaniu, natomiast przesłankami trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, są wady dotyczące samego rozstrzygnięcia. Niewykluczone jest zatem wystąpienie przesłanek obu trybów w danej sprawie, która może być przecież obarczona wadą postępowania jak i wadą dotyczącą samego rozstrzygnięcia. Toczące się zatem postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, nie stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero zakończenie postępowania w tym trybie i stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, decyduje o bezprzedmiotowości postępowania w trybie wznowienia postępowania dając podstawę do jego umorzenia w oparciu o art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, co Minister Finansów powinien wziąć pod uwagę rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego z [...] października 2012 r. o wznowienie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez Skarżącego salonu gier na automatach. Sąd zatem stwierdza, że Minister Finansów odmawiając postanowieniem z [...] listopada 2012 r. wznowienia postępowania i utrzymując je w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. naruszył art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ toczące się postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie stanowi o niedopuszczalności postępowania w trybie wznowienia. Sąd winien odnieść się do wyjaśnień Ministra Finansów zawartych w odpowiedzi na skargę dotyczących zmiany stanu faktycznego w toku postępowania. Minister Finansów mianowicie wyjaśnia, że wydał w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienie, którym stwierdził nieważność postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowienia z [...] czerwca 2010 r., a więc, jak zauważa Sąd, postanowień kończących postępowanie, którego wznowienia domagał się Skarżący. Minister Finansów dalej wyjaśnia, że postanowienie to (czyli stwierdzające nieważność postanowień z 2010 r.) zostało doręczone Stronie [...] grudnia 2012 r. Ponieważ Skarżący nie wniósł na przedmiotowe postanowienie zażalenia, stało się ono ostateczne [...] grudnia 2012 r., a w konsekwencji tego nie istnieje przedmiot postępowania, którego wznowienia domaga się Skarżący. Minister Finansów wskazuje następnie, że kwestia istnienia decyzji (postanowienia), co do której ma toczyć się postępowanie wznowieniowe jest kwestią wstępną, warunkującą możliwość wszczęcia tego postępowania. W sytuacji gdy decyzja (postanowienie) taka nie istnieje, ponieważ została już wcześniej wyeliminowana z obiegu prawnego, wszczynanie postępowania, które miałoby dotyczyć tej decyzji, jest niedopuszczalne, a w razie gdyby mimo to zostało wszczęte - jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu tego postępowania. Nie można bowiem prowadzić postępowania wznowieniowego co do decyzji (postanowienia), która nie istnieje. Trudno się nie zgodzić z powyższym wywodem, z tym jednak zastrzeżeniem, że Minister Finansów postanowienie odmawiające wznowienia postępowania wydał [...] listopada 2012 r., uzasadniając je niedopuszczalnością wznowienia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności postanowień z 2010 r. A więc [...] listopada 2012 r. postanowienia te istniały w obrocie prawnym. Gdyby Minister Finansów wstrzymał się jeden dzień z wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, istotnie zaistniałaby okoliczność bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego i podstawa do jego umorzenia na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej. Tymczasem zmiana stanu faktycznego i zaistniała następczo okoliczność bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego nie konwaliduje wydanego wcześniej, wadliwego postanowienia. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).