I OSK 2534/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1092/13 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1092/13 oddalił skargę B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania; przyznał na rzecz adwokata B.H. kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd ten wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] działający z upoważnienia Starosty Inowrocławskiego Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Inowrocławiu orzekł o umieszczeniu M.K. w Domu Pomocy Społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w L. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak Rep. [...] wydaną na skutek odwołania B.K. – matki M.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., w sprawie II SA/Ol 114/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na to, że została ona wydana przez niewłaściwy miejscowo organ. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania B.K. od ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., orzekło o utrzymaniu jej w mocy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła B.K. Po rozpatrzeniu powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 834/12 stwierdził nieważność ww. decyzji SKO w Bydgoszczy z 24 lipca 2012 r. Sąd ten, powołując się na art. 127 § 1 K.p.a. wskazał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie służy stronie. Stroną postępowania przed organem I instancji był jedynie M.K., natomiast jego matka B.K. takiego przymiotu nie posiadała. Decyzja organu I instancji kształtowała jedynie sytuację prawną M.K., natomiast w żaden sposób nie odnosiła się do skarżącej. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie zatem skarżąca nie była stroną postępowania. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca występowała jako pełnomocnik syna lub jego przedstawiciel ustawowy. M.K. jest osobą pełnoletnią i brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o jego ewentualnym ubezwłasnowolnieniu lub innym ograniczeniu jego zdolności do czynności prawnych i ewentualnym mogącym z tego wynikać uprawnieniu skarżącej do występowania w imieniu syna. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja została wydana w ocenie Sądu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. art. 127 § 1 K.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania osoby nie będącej stroną. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2012 r. Kierując się stanowiskiem Sądu wyrażonym w ww. wyroku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 834/13, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o umieszczeniu M.K. w Domu Pomocy Społecznej w L. W uzasadnieniu organ podało, że B.K. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie umieszczenia uczestnika postępowania M.K. w domu pomocy społecznej. Stroną tego postępowania jest M.K. Świadczenie z pomocy społecznej jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego jest przyznawane, gdyż dotyczy osoby uprawnionego. Zgodnie z wnioskiem Prokuratora Okręgowego w Elblągu (z udziałem M.K. o umieszczenie uczestnika postępowania M.K. w domu pomocy społecznej, Sąd Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim postanowieniem sygn. akt III RNs 42/10 z dnia 20 lipca 2010 r., wyraził zgodę w imieniu M.K. na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy prawo do świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej jest ściśle związane z osobą uprawnionego M.K., to on jest stroną tego postępowania i posiada zdolność do złożenia odwołania od decyzji do niego kierowanej. Kolegium stwierdziło, iż wnosząca odwołanie nie posiada interesu prawnego, bowiem według przepisów prawa materialnego, nie jest stroną stosunku materialnoprawnego. Prowadzi to do uznania, że odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu B.K. podała, że nie wyraża zgody na umieszczenie syna w domu pomocy społecznej, gdyż syn "odwołał podpis trwający ponad trzy miesiące w Szpitalu Psychiatrycznym i napisał zażalenie" oraz, że nie wyraża zgody na umieszczenie w DPS. Ponadto podkreśliła, że dostarczyła zaświadczenie lekarskie, że może sprawować opiekę nad synem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Oddając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że sprawa jest prowadzona po wyroku tego Sądu z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 834/12, który jest prawomocny, co oznacza konieczność respektowania oceny prawnej zawartej w tym wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał, że skarżącej nie przysługuje status strony w rozpoznawanej sprawie. W tych okolicznościach organ był związany tym ustaleniem i nie mógł prowadzić własnych ustaleń w przedstawionym zakresie, co implikowało konieczność uwzględnienia wyrażonej oceny prawnej. W tych zatem okolicznościach organ mógł zastosować przepis art. 134 K.p.a., gdyż nie dokonał własnych ustaleń w zakresie oceny, czy skarżąca ma interes prawny we wniesieniu odwołania, a tym samym czy przysługuje jej status strony. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. W skardze powołuje się na "odwołanie podpisu trwające ponad 3 miesiące" złożone przez syna w dniu 16 lutego 2011 r. W ocenie tego Sądu, samo zestawienie dat nie pozwala na przyjęcie, że pismo syna skarżącej z 16 lutego 2011 r. mogłoby być potraktowane jako jego odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Ponadto przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest ocena, czy skarżącej przysługuje status strony w sprawie umieszczenia pełnoletniego syna w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ przedstawił prawidłowe stanowisko w tym względzie, mając przy tym na uwadze konieczność uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w powołanym wyroku z dnia 29 maja 2013 r. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.K. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału M.K. - uczestnika postępowania na prawach strony, co jest następstwem naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedoręczenia uczestnikowi odpisu skargi, jak również niezawiadomienia uczestnika o terminie rozprawy wyznaczonej na 07.05.2014 r. (art. 33 § 1 w zw. z art. 91 § 2 P.p.s.a.) oraz nieodroczenia rozprawy celem zawiadomienia uczestnika, pomimo zgłoszenia stosownego wniosku w tym przedmiocie przez pełnomocnika skarżącej (art. 109 i 110 P.p.s.a.), co pozbawiło uczestnika możności obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym na zasadzie prawa pomocy według norm przepisanych. Pełnomocnik wyznaczony dla skarżącej z urzędu oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Stosownie do tego unormowania, uczestnicy na prawach strony stają się nimi z chwilą wszczęcia postępowania, z mocy samego prawa. Sąd ma więc obowiązek zawiadomić ich o wszczęciu postępowania, a w szczególności o miejscu i terminie rozprawy (art. 91 § 2 P.p.s.a.). Określenie "postępowanie administracyjne" zawarte w art. 33 § 1 P.p.s.a. należy pojmować szeroko, tj. w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". Dodano, że warunek wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym spełniają zarówno podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu w obu instancjach, jak i osoby, których udział był ograniczony do uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że M.K. brał udział w postępowaniu administracyjnym. Stał się zatem uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony z mocy samego prawa, ponieważ wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Fakt, że nie on złożył odwołanie od ww. decyzji i nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym, nie przesądza, iż nie powinien on brać udziału w postępowaniu sądowoadministracjnym w charakterze uczestnika. Uczestnictwo M.K. zostało w niniejszej sprawie wadliwie pominięte, pomimo że sprawa była rozpoznawana wielokrotnie. Stosownie zaś do art. 12 P.p.s.a., ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania, wobec czego pominięcie udziału M.K. było uchybieniem istotnym. Niedoręczenie uczestnikowi M.K. odpisu skargi B.K., jak również niezawiadomienie o miejscu i terminie rozprawy, pozbawiło go możności obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem, poza nieważnością postępowania badaną z urzędu, do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, wyznaczonych podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Strona wnosząca kasację upatruje nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazując na to, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do przeprowadzenia postępowania i wydania wyroku bez udziału M.K. - uczestnika postępowania na prawach strony, co było następstwem naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedoręczenia uczestnikowi odpisu skargi, jak również niezawiadomienia go o terminie rozprawy wyznaczonej na 07.05.2014 r. (art. 33 § 1 w zw. z art. 91 § 2 P.p.s.a.) oraz nieodroczenia rozprawy celem zawiadomienia uczestnika, pomimo zgłoszenia stosownego wniosku w tym przedmiocie przez pełnomocnika skarżącej (art. 109 i 110 P.p.s.a.), co pozbawiło uczestnika możności obrony swoich praw. Rozpoznając tak przedstawiony zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji, konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co czyniło rozpoznawany zarzut bezskutecznym. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o powyższym wniosku, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 P.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.