II SAB/Kr 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi K.G. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej orzeka, że bezczynność Burmistrza Miasta R. stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/12 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. II SAB/Kr 15/13 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę K.G. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w punkcie I. zobowiązał Burmistrza Miasta R. do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie wniosku skarżącego K.G. z dnia 21 grudnia 2010 r. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej – w terminie 14 dni, w punkcie II. nie stwierdził, aby bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. (wnioskiem) K.G. wystąpił, w oparciu o art. 2 ust 1 art. 10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Burmistrza Miasta R. o "wydanie na płycie kopii mapy wektorowej lub rastrowej studium uwarunkowań oraz i kierunków zagospodarowania". Pismem z dnia 4 stycznia 2011 roku Burmistrz Miasta R. poinformował K.G. , że udostępnienie żądanej informacji publicznej może nastąpić jedynie poprzez zlecenie wykonania skanowania map analogowych wchodzących w skład studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta R. firmie posiadającej odpowiednie urządzenia techniczne, oraz, że pobierze od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom wykonania skanowania i zapisu na płycie CD map wchodzących w skład studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 roku skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 roku żądał udostępnienia kopii map cyfrowych "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" opracowanych już w wersji cyfrowej przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. w K. i przekazanych przez tę pracownię projektową już w formie cyfrowej w posiadanie Burmistrzowi Miasta R. , które to mapy w wersji cyfrowej pozostają w posiadaniu organu. Wyjaśnił przy tym, że żądane zgodnie z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 roku mapy w wersji cyfrowej nie zostały opracowane w ramach pierwotnej umowy o opracowanie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta i Gminy R. z dnia 7 stycznia 1999 roku, ale zostały opracowane już po uchwaleniu przez Radę Miasta R. studium, w ramach umowy o dzieło z dnia 14 czerwca 2007 roku, zawartej przez Gminę R. z Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. w K. . Wyjaśnił również, że nie zgadza się na zaproponowane przez Burmistrza Miasta R. udostępnienie żądanej informacji na drodze wykonania skanu z map analogowych opracowanych w formie wydruków barwnych. W dniu 31 stycznia 2011 roku Burmistrz Miasta R. pismem wezwał K.G. do wyjaśnienia, czy pismo z dnia 17 stycznia 2011 roku stanowi nowy wniosek z określeniem aktualnego żądania udostępnienia informacji publicznej, a wniosek z dnia 21 grudnia 2010 roku należy traktować jako wycofany, czy też organ ma rozpatrywać obydwa pisma. Z kolei pismem z dnia 4 lutego 2011 roku skarżący wyjaśnił, że podtrzymuje swoje żądanie wyrażone w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 roku, które jest jedynym jego wnioskiem w sprawie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 roku żądał udostępnienia mu map opracowanych w formie elektronicznej, a w takiej to formie znajdują się również mapy o które wnioskował w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 roku. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta R. do ostatecznego rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 grudnia 2010 roku, doprecyzowanego pismem z dnia 17 stycznia 2011 roku, i do udostępnienia mu w tym terminie żądanej informacji publicznej albo do wydania w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia 18 lutego 2011r. Burmistrz Miasta R. poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną przez skarżącego mapą cyfrową "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego". Mapa cyfrowa "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" będąca w posiadaniu Burmistrza nie podlega udostępnieniu w oparciu przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę praw autorskich przysługujących Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki J.B. w K Mapa ta jest bowiem utworem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawach autorskich i prawach pokrewnych. Ponadto Burmistrz R. odwołał się do orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. II SAB/Wa 58/07. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn.. I OSK 2149/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta R. a w uwzględnieniu skargi kasacyjnej K.G. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. w punkcie II. i zasądził na rzecz K.G. koszty postępowania kasacyjnego. Jako przyczynę uchylenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że orzeczenie o stwierdzeniu braku rażącego naruszenia prawa w bezczynności, z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa, nie zostało w ogóle przez WSA uzasadnione. Uznał Naczelny Sąd, że weryfikowanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących oceny, czy bezczynność miała charakter rażący, jest przedwczesne. W ponownym postępowaniu sądowym K.G. , podtrzymując wywody swej skargi kasacyjnej wskazał, że w świetle jednolitego, spójnego, konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska różnych składów orzekających sądów administracyjnych wyrażonego w orzeczeniach zapadłych we wcześniejszych sprawach (wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 roku sygn. akt II SAB/Kr 113/10 oraz z dnia 22 listopada 2010 roku sygn. akt II SAB/Kr 114/10 i NSA z dnia 15 lipca 2011 roku sygn. akt I OSK 667/11 oraz z dnia 30 sierpnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1048/11) w których Burmistrz Miasta R. nie udostępniał innym skarżącym tej samej przedmiotowo informacji publicznej, organ musiał mieć świadomość obowiązku udostępnienia tej po informacji publicznej również skarżącemu. Uporczywe nieudostępnianie tej informacji skarżącemu aż do czasu prawomocnego nakazania Burmistrzowi Miasta R. przez sąd administracyjny rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w kolejnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazuje w ocenie skarżącego na rażące ignorowanie przez Burmistrza Miasta R. obowiązków związanych z udostępnianiem obywatelom informacji publicznej pozostającej w posiadaniu organu. Zdaniem skarżącego nie można również przyjąć stanowiska organu jakoby trwająca ponad 9 miesięcy zwłoka w przekazaniu przez organ do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pozostawała bez znaczenia dla oceny samej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na odrębność postępowania wszczynanego wnioskiem o wymierzenie grzywny organowi z tytułu nieprzekazania skargi w ustawowym terminie. Bezprawne przetrzymywanie przez organ skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez okres 9 miesięcy kontrastuje bowiem rażąco z przewidzianym przez ustawodawcę 15-dniowym terminem właściwym dla przekazania skargi do sądu administracyjnego, a co najważniejsze, pogłębia bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ, nie przekazując skargi, blokuje bowiem możliwość rozpoznania tej skargi przez sąd administracyjny, a zatem w każdym przypadku gdy skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ostatecznie okaże się zasadna, pogłębia okres tej niezgodnej z prawem bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Po pierwsze stwierdzić należy, że ocena ta musi odnosić się do przebiegu postępowania administracyjnego od jego wszczęcia do dnia wniesienia skargi. To właśnie ten okres podlega badaniu przez rozpoznający skargę na bezczynność i to on zakreśla granice sprawy sądowej. Orzeczenie mające charakter akcesoryjny poza te granice wykraczać nie może. Etap po wniesieniu skargi na bezczynność organu poddany jest zresztą innemu reżimowi. Dla przeciwdziałania opieszałości organu w przekazaniu skargi do sądu ustawa przewiduje odrębne środki, z których zresztą skarżący – jak sam twierdzi - korzystał. Jakkolwiek więc wielomiesięczna zwłoka w przekazaniu skargi sądowi ma charakter naganny, nie może być – wbrew oczekiwaniom skarżącego – uwzględniona w dokonywanej obecnie ocenie. Jeśli idzie o okres poprzedzający wniesienie skargi to stwierdzić trzeba, że pierwotnie złożony wniosek o udostępnienie informacji nie był precyzyjny i mógł być rozumiany w taki sposób, jak wynika to z pisma organu z dnia 4 stycznia 2011 r. Pismo to stanowiło pierwszą reakcję na wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 2010 r. Nie była to reakcja niezwłoczna, ale też nie można jej uznać za rażąco spóźnioną. Podobnie ocenić należy dalsze czynności organu. Ostateczna odpowiedź została skarżącemu udzielona w dniu 18 lutego 2011 r. Stanowisko zawarte w tej odpowiedzi nie było ani oczywiście bezzasadne, ani rażąco sprzeczne z prawem. Na jego uzasadnienie przywołano prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. wydany na tle zbliżonego stanu faktycznego. W wyroku tym stwierdzono, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrologicznego Polski jako przedmiot prawa autorskiego nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dysponując takim orzeczeniem organ miał podstawę do uznania, że nie działa sprzecznie z prawem nie udzielając skarżącemu żądanej informacji i nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawdą też jest, że ten sam organ załatwił tak samo podobne wnioski dwóch innych osób, których skargi na bezczynność zostały przekazane wcześniej. Uwzględniające skargi wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tych sprawach zapadły w dniach 22 listopada 2010 r. (II SA/Kr 114/10) i 24 lutego 2011 r. (II SA/Kr 113/10). W obu sprawach Burmistrz Miasta R. wniósł skargi kasacyjne, a wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w dniach 15 lipca 2011r. (I OSK 667/11) i 30 sierpnia 2011 r.(I OSK 1048/11). W okresie zatem poprzedzającym wniesienie skargi przez K.G. żaden z wyroków WSA w Krakowie nie był prawomocny, a organ oczekiwał na ostateczną i wiążącą weryfikację swego stanowiska. W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postepowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność Burmistrza Miasta R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku.