I OSK 1718/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 973/13 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę ulicy i przejętą na własność gminy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 973/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Zabłudów na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę ulicy i przejętą na własność gminy, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia 20 kwietnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Białymstoku zatwierdził na wniosek S. i N. M. projekt podziału nieruchomości położonej w Z., gmina Zabłudów, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,51 ha. Decyzja została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W decyzji stwierdzono, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy, wydzielone z nieruchomości objętej podziałem jako działki o numerze 141 o powierzchni 0,0862 ha i o numerze 142 o powierzchni 0,0107 ha, na mocy art. 10 ust. 5 ww. ustawy przechodzą na własność Miasta i Gminy Zabłudów z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzona została nieważność opisanej wyżej decyzji podziałowej w części dotyczącej stwierdzenia, że grunty wydzielone pod budowę nowo projektowanej ulicy przechodzą na własność Miasta i Gminy w Zabłudowie po uprawomocnieniu się decyzji. Z dniem 1 stycznia 2006 r. obszar ewidencyjny Z. włączony został do obszaru miasta na prawach powiatu Białystok, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezes Rady Ministrów przekazał na rzecz Gminy Miasto Białystok przysługujące Gminie Zabłudów prawo własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] Z., przeznaczonych pod drogi, w tym działek o numerach 141 i 142. W styczniu 2010 S. M., a w marcu 2011,r. spadkobiercy N. M. (M. M., M. J.), wnieśli o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach 141 i 142, położone w Z. Postępowanie administracyjne w sprawie po raz pierwszy zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2012 r. ustalającą należne wnioskodawcom od Gminy Zabłudów odszkodowanie na kwotę 119.565,00 zł. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Podlaskiego po rozpoznaniu odwołania Gminy Zabłudów. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w którym sporządzono nowy operat szacunkowy, przeprowadzono rozprawę i dołączono do akt tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabłudów, Prezydent Białegostoku, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą pod budowę drogi w wyniku podziału nieruchomość wnioskodawców w łącznej kwocie 119.197,00 złotych zobowiązując do jego wypłaty Gminę Zabłudów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na ustawowy obowiązek podmiotu na rzecz którego nastąpiło przejęcie własności gruntów, wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Rokowania przeprowadzone w grudniu 2010 r. nie zakończyły się uzgodnieniem wspólnego stanowiska i dlatego wszczęte zostało – na wniosek uprawnionych – postępowanie odszkodowawcze. Organ ustalił, że podział działki nr [...] w Z. nastąpił zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, został wyraźnie określony w planie realizacyjnym, opracowanym dla potrzeb podziału nieruchomości. Organ I instancji uzasadniając obowiązek odszkodowawczy Gminy Zabłudów, która w konsekwencji włączenia obszaru Z. do granic administracyjnych miasta Białystok, przestała być właścicielem przejętych działek, wskazał, że przekazanie Gminie Białystok mienia Gminy Zabłudów, nie objęło zobowiązań związanych z tym mieniem. Z mocy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wynikało, że obowiązek odszkodowawczy za grunty wydzielone w wyniku podziału nieruchomości pod budowę dróg, ciążył na podmiocie, który stał się ich właścicielem w wyniku podziału, a tym podmiotem była Gmina Zabłudów. Ustalenie kwoty odszkodowania nastąpiło w oparciu o nowy operat szacunkowy, sporządzony w kwietniu 2013 r. Na skutek wniesionego przez Gminę odwołania, Wojewoda Podlaski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trafia w próżnię, ponieważ przepisy ustawy z 1985 r. nie były w sprawie stosowane, gdyż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano mające zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., którego art. 129 ust. 5 nakazuje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu między innymi w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości o numerze [...] nastąpiła zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału został wyraźnie określony w opracowanym zgodnie z ustaleniami planu, planie realizacyjnym. Zaakcentował, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna i korzysta z przymiotu trwałości. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że obowiązująca w dacie podziału ustawa o planowaniu przestrzennym, nie przewidywała obowiązku ustalania w planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Organ II instancji zauważył przy tym, że w dacie obowiązywania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było konieczne, aby działka drogowa, przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek (w wyniku podziału) zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. W skardze wywiedzionej na powyższą ostateczną decyzję, Gmina Zabłudów podniosła następujące zarzuty: - naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 , art. 12 i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, wobec rażącego naruszenia wywodzącej się z konstytucji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakładającej na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, wiążącej się z tym, że organ II instancji nie kontroluje tylko decyzji organu I instancji, lecz w razie potrzeby korzysta z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, - naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli oraz zasad współżycia społecznego, - naruszenia art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie faktu, że działki gruntu wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne a nie publiczne oraz brak ujawnienia wskutek podziału, praw Gminy Zabłudów w księdze wieczystej, - naruszenia art. 130 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 i § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ustalenie odszkodowania według cen obowiązujących w chwili obecnej i dotyczących obrębu miasta Białegostoku a nie według stanu nieruchomości w dacie pozbawienia prawa własności, - naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie, że podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi mającej status drogi publicznej i wówczas odnosi skutek jej nabycia przez gminę na własność z mocy prawa . Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut skargi, że z podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] nie wynikało wydzielenie gruntów pod drogi o charakterze ogólnodostępnym, czyli takich z przejęciem których przez gminę z mocy prawa nie wiązał się obowiązek odszkodowawczy. Zasadnie bowiem organy przyjęły, że podział był zgodny z ustaleniami obowiązującego w dacie zatwierdzania projektu podziału, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Zabłudów, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Zabłudowie Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. Dla potrzeb zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o numerze [...], został opracowany wymagany planem zagospodarowania przestrzennego, plan realizacyjny, który przewidywał wydzielenie dróg do projektowanych działek budowlanych. Drogi zostały wydzielone w postaci działek o numerach 141 i 142. Przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, określony w cząstkowym planie realizacyjnym, precyzował założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie pozostawał z tym planem w sprzeczności. Nie budzi wątpliwości fakt wydzielenia przy dokonanym w 1995 r. podziale nieruchomości N. i S. M. o numerze geodezyjnym [...], działek na utworzenie dróg dojazdowych o charakterze ogólnodostępnym do powstałych działek budowlanych. Sąd nadmienił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca w części nieważność decyzji podziałowej, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Z jej uzasadnienia wynika wprost, że pozostają nienaruszone zarówno skutek przejścia prawa własności gruntu na rzecz gminy, jak i prawa właścicieli dzielonej nieruchomości do uzyskania odszkodowania i wiążący się z tym prawem obowiązek gminy do poniesienia ciężaru odszkodowania po wydaniu w sprawie stosownej decyzji przez właściwy organ. Akta administracyjne sprawy potwierdzają przy tym, że w konsekwencji przejęcia z mocy prawa przez Gminę Zabłudów własności przedmiotowych działek doszło do wprowadzenia stosownej zmiany podmiotu właściciela ww. nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków oraz do wyłączenia z księgi wieczystej urządzonej dla dzielonej nieruchomości, działek przejętych z mocy prawa przez Gminę Zabłudów i ujawnienia własności tego podmiotu w stosunku do nabytej nieruchomości. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulic przy podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a za które nie ustalono dotychczas odszkodowania, wynika wprost z art. 129 ust. 5 u.g.n. Sąd przytoczył treść tego przepisu wskazując, że należy go odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. przepisu, który stanowił podstawę prawną decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w świetle mających zastosowanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej wywłaszczeniowej, pozostaje beneficjent decyzji podziałowej. Sąd wskazał też, że fakt włączenia z dniem 1 stycznia 2006 r. m.in. przedmiotowych nieruchomości do obszaru miasta na prawach powiatu Białystok i przekazania własności działek przejętych w wyniku podziału przez Gminę Zabłudów na rzecz gminy Białystok, nie zdjął z pierwotnego beneficjenta podziału, odpowiedzialności odszkodowawczej względem byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców). Sąd pierwszej instancji ocenił, że prawidłowo organy obu instancji dopatrując się podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy Zabłudów nawiązały do treści Protokołów Nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oceniając zaskarżoną decyzję poprzez pryzmat regulacji prawnych i wypracowanej linii orzecznictwa krajowego i europejskiego, Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do prawidłowości przypisania Gminie Zabłudów odpowiedzialności odszkodowawczej za przedmiotowe działki. Sąd pierwszej instancji nie znalazł także podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia kwoty należnego odszkodowania. Powołując się na konkretne przepisy u.g.n. i rozporządzenia, Sąd uznał, że sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania operat szacunkowy prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości przedmiotowych działek. Operat ten wbrew zarzutom skargi odpowiada wymogom § 56 ust. 1 rozporządzenia. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości wynikające z obowiązującego w dacie podziału planu zagospodarowania przestrzennego, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Sąd podkreślił przy tym, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie podważyła ani poprawności formalnej, ani prawidłowości merytorycznej dokonanej wyceny. Pierwsze zarzuty podważające wiarygodność dowodu z operatu szacunkowego pojawiły się dopiero w odwołaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przy wycenie nieruchomości nie doszło do zarzuconego skargą naruszenia art. 130 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 i § 56 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu za grunty "odebrane" przy podziale nieruchomości wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, co w odniesieniu do okoliczności kontrolowanej sprawy oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższej konkluzji nie zmienia zdaniem Sądu treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Zabłudów, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem: 1. art. 21 Konstytucji RP, polegające na przyznaniu uczestnikom postępowania odszkodowania w nieekwiwalentnej wysokości do wartości nieruchomości gruntowej; 2. art. 128 i art. 130 u.g.n. przez błędne ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości; 3. art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości. Ustalenia dokonano jedynie w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabłudów bez uwzględnienia planu realizacyjnego stanowiącego integralną część dokumentacji planistycznej, co w konsekwencji spowodowało istotne błędy w operacie szacunkowym, będącym bezwzględną przesłanką wypłaty odszkodowania. Operat szacunkowy przyjęty w sprawie jako dowód zawierał wady polegające na niepełnym sporządzeniu opisu technicznego i użytkowego nieruchomości. Nie opisano stanu otoczenia przedmiotowej nieruchomości, w tym wielkości i charakteru stopnia zurbanizowania miejscowości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości; 4. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym wszechstronnego rozważenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obydwu instancji wskutek błędnego przyjęcia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. uzasadniającym ich uchylenie ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego podniesiono m.in., że dla celów niniejszego postępowania rzeczoznawca powinien przyjąć ceny związane z obrotem nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Wskazano też, że w dniu 25 marca 2014 r. Gmina Zabłudów zwróciła się do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w Olsztynie o dokonanie oceny na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego została ustalona wysokość odszkodowania, o czym poinformowała strony składając podczas rozprawy stosowne wyjaśnienia i dokumenty. Do skargi kasacyjnej dołączono opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w Olsztynie z dnia 30 maja 2014 r. Wskazano, że z treści tej opinii wynika, iż w przedstawionej formie opiniowany operat nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdyż wskazana w nim wartość jako wynik szacowania została ustalona w oparciu o niewłaściwie przyjęte przeznaczenie przedmiotu wyceny. Tym samym przedmiotowy operat szacunkowy w przedmiotowej formie, nie może być wykorzystany dla celu, dla jakiego został sporządzony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W odniesieniu zatem do zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Z treści postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegało na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak postawiony zarzut kasacyjny jest formalnie i merytorycznie nietrafny. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, ale i profesjonalnym, co oznacza, że jej skuteczność zależy od trafności i poprawności zbudowania zarzutu i przedstawienia jego uzasadnienia. Rozpoznawana skarga kasacyjna, w zakresie omawianego zarzutu, nie wypełnia poprawnie warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim zarzuca organom i Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z określonymi w zarzucie przepisami u.g.n. i k.p.a. W tej części zarzut jest formalnie wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo nie stosował tego przepisu jako podstawy prawnej wyrokowania. Nie stosując przepisu, nie można naruszyć jego treści, chyba że skarga kasacyjna zarzucałaby naruszenie tej normy prawnej ze względu na jej niezastosowanie, ale wówczas uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumentację na rzecz tak podnoszonej wady. W skardze kasacyjnej brak takich rozważań, zarówno w podstawie zarzutu, ale również w jej uzasadnieniu. Nie wskazano również w skardze kasacyjnej, jaki konkretny i istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć tego rodzaju naruszenie, co jest niezbędne w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego w tym zakresie Sąd kasacyjny nie może dokonać kontroli skarżonego wyroku, bo nie może domniemywać zarzucanego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, na wstępie wskazać przyjdzie, że dołączona do skargi kasacyjnej opinia Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w Olsztynie z dnia 30 maja 2014 r. nie była i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, jako sporządzona już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań organów administracji publicznej na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dołączona opinia nie tylko nie istniała w toku kontrolowanego postępowania, ale jak wynika z jej treści, zlecenie jej sporządzenia nastąpiło dopiero w dniu 30 kwietnia 2014 r. (vide: str. 3, pkt 1.1. opinii). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązująca do treści dołączonej opinii, zmierza w istocie do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego poprzez próbę wykazania, że rzeczoznawca majątkowy przyjął niewłaściwe określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Ta okoliczność miałaby z kolei przesądzać o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji ustalił, że sporządzony operat szacunkowy prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości nieruchomości. Operat ten przedstawia sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wycenie nieruchomości nie doszło do naruszenia art. 130 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydawanej w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, co w odniesieniu do okoliczności kontrolowanej sprawy oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia przyjmując, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, jednakże bez uwzględnienia jej ustaleń. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan ten został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 31 marca 1992 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 tej ustawy sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określały przepisy Prawa budowlanego. Nie sposób przyjąć, aby ustalenie przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 1 u.g.n. miało następować na podstawie przepisów Prawa budowlanego wówczas obowiązującego. Treść art. 154 ust. 1 odnosi się wyłącznie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i nie ma podstaw, aby dokonywać wykładni rozszerzającej i obejmować nim również dawne plany realizacyjne. Tym samym argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie przeznaczenia nieruchomości w dacie decyzji podziałowej, poparta treścią załączonej do skargi kasacyjnej opinii, nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. nie został w żaden sposób uzasadniony. Wskazać ponadto należy, że przepis ten w ogóle nie był stosowany w niniejszej sprawie ani przez Sąd pierwszej instancji, ani też przez orzekające organy. Przepis ten został umieszczony w Dziale V u.g.n. dotyczącym działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami i jest skierowany do rzeczoznawców majątkowych wyznaczając ich standardy zawodowe. Jego ewentualne naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego skutkuje odpowiedzialnością zawodową (art. 178 ust. 1 u.g.n.), co nie było przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 128 u.g.n. został nieprawidłowo sformułowany, przez co wymyka się spod kontroli kasacyjnej. Przepis ten składa się bowiem z czterech jednostek redakcyjnych (ustępów), z których żadna nie została wskazana przez autora skargi kasacyjnej. Podobnie wadliwie został sformułowany zarzut naruszenia art. 130 u.g.n., choć w tym przypadku, przynajmniej po części, możliwa była jego ocena w zakresie wyżej omówionym a dotyczącym regulacji zawartej w ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Niezrozumiałym, a tym samym również wymykającym się spod kontroli, jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przy wskazaniu jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnego naruszenia tych przepisów Sąd pierwszej instancji mógłby się dopuścić jedynie w powiązaniu z naruszeniem odpowiednio wskazanych przepisów p.p.s.a., a wówczas zarzut w tym zakresie winien się opierać na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wreszcie zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, polegającego na przyznaniu uczestnikom postępowania odszkodowania w nieekwiwalentnej wysokości do wartości nieruchomości gruntowej, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest gmina. Omawiana norma konstytucyjna stanowi gwarancję ochrony przed naruszeniem prawa własności. Jej naruszenie w zakresie słusznego odszkodowania mogłoby nastąpić jedynie na szkodę właściciela poprzez zaniżenie lub pozbawienie go tego odszkodowania. W żadnym wypadku nie stanowi ona wzorca kontroli w zakresie domniemywanego przez skarżącą kasacyjnie zawyżenia wartości odszkodowania, stąd nie mogła zostać naruszona na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, pomimo zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika uczestników postępowania wniosku, albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiego rozstrzygnięcia (art. 199 w zw. z art. 204 p.p.s.a.).