II SA/Rz 843/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] ustalającą na wniosek B. i S. G. warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowanym na działce nr 205 obr. [...] w granicy z działką nr 294 obr. [...] przy ul. [...] w P. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną." Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwana dalej "upzp"). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek B. i S. G. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. Wskutek wniesionego odwołania decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu stosownych uzgodnień decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowanym na działce nr 205 obr. [...] w granicy z działką nr 294 obr. [...] przy ul. [...] w P. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w sąsiedztwie działek nr 203, 293, 295, 294 obr. [...]." W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji w całości położony jest w terenie górniczym gazu ziemnego "[...]" zatwierdzonego decyzją Ministra [...], zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1997 r. ([...]), dla którego podjęta została uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W tej sytuacji organ powołując się na art. 61 ust. 6 upzp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ podał, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem, który tworzy jednolitą całość architektoniczną, przy czym taras umieszczony jest na stropie planowanej rozbudowy i stanowi część wypoczynkową pomieszczeń parteru, tworząc spójną całość funkcjonalną. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. Został uzgodniony z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z siedzibą w P. (postanowienie z dnia [...].01.2013 r., znak: [...]) i z uwzględnieniem opinii Zarządu Dróg Miejskich w P. (pismo z dnia [...].02.2013 r., znak: [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. B., wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca wskazała, że organ rażąco naruszył prawo dopuszczając rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i schodami na działce inwestora w granicy z jej działką, bez zachowania stosownej odległości od granicy oraz dopuszczając budowę garażu z tarasem i schodami o wymiarach przekraczających, wskazane w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. W jej ocenie zaskarżona decyzja narusza wymagania dotyczące ochrony prawa własności i ochrony interesów osób trzecich. Nadto zarzuciła, że organ nie odniósł się do dyspozycji SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., które wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 6 upzp podniosło, że wydana decyzja jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach i nie zostały naruszone reguły oraz zasady postępowania administracyjnego. Teren inwestycyjny obecnie zainwestowany jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym i zlokalizowany jest w obszarze o takiej funkcji. Spełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Nadto działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp komunikacyjny – ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp). Teren inwestycji znajduje się w strefie obsługi istniejącego uzbrojenia w zakresie sieci: elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i gazowej. Wnioskowany pod inwestycję teren stanowi grunty budowlane (o oznaczeniu "B") i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi, teren nie jest przeznaczony dla realizacji zadań rządowych lub samorządowych, parków krajobrazowych, leży poza terenami zalewowymi, podlega ochronie konserwatorskiej (pozytywne stanowisko Konserwatora w aktach sprawy). Inwestycja nie jest zaliczona do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestie własnościowe (immisyjne) nie mogą być przedmiotem rozważań na tym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ubocznie zauważono, że w pkt 6 organ I instancji zobowiązał inwestora do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto Kolegium zauważyło, że wbrew twierdzeniom odwołującej postępowanie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji (nie mają one zastosowania). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Organ ma na względzie ład przestrzenny a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono również, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie obiektu jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to w tej kategorii nie mieszczą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. B., zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane i art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 54 i art. 61 upzp. Zawnioskowała o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W rozwinięciu zarzutów skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił warunki rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i schodami nie uwzględniając tych warunków dla działki nr 294. Natomiast w stosunku do pozostałych działek sąsiadujących wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy 5,0m od granicy działki 205 i 293 obr. [...]. Zdaniem skarżącej decyzja o warunkach zabudowy nie może "wkraczać" w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Prawdą jest, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza praw osób trzecich, jednakże jej rozstrzygnięcie będzie miało znaczenie dla późniejszego wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniem Kolegium kwestia dopuszczalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem bezpośrednio przy granicy z jej działką winna zostać rozstrzygnięta już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 270), zwana dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 – 2 u.p.z.p. każdy m prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powoływane już rozporządzenie (z dnia 24.08.2003 r.). W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ ustalił – na wniosek B. i S. G. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na działce nr 205, obr. [...] w granicy z działką nr 294 przy ul. [...] w P. wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie narusza prawa materialnego. Nie stwierdził też Sąd naruszeń przepisów postepowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział i rozpatrzono zastrzeżenia skarżącej. Decyzje zawierające wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 54 u.p.z.p. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę), w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Trzeba również podkreślić, że działka nr 205 przeznaczona na przedmiotową inwestycję znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a który zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] RM w P. z dnia [...].02.2006 r.) leży w jednostce przestrzennej – "III – Ogólnomiejskiej" obejmującej obszary zabudowy i kontynuacji rozwoju dominującej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego B. "III.MN – 2" – obejmujące istniejące zespoły budownictwa jednorodzinnego i usług podstawowych oraz rekreacji w rejonie ulic: K., Ż. i W., m., P., S., W., w kierunku L. i północnej granicy miasta, w rejonie "C" ochrony konserwatorskiej. Działka zaopatrzona jest w niezbędne media i posiada dostęp do drogi publicznej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), tj. Południowej Okręgowej izby Urbanistow w K. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu [...] marca 2013 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, uzyskano wymagane uzgodnienie, określono w niej również wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich. Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy działki, lecz jedynie dopuszcza taką możliwość. Rozstrzygnięcie bowiem o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego (tu przedmiotowej rozbudowy) podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. To właśnie ten organ bada zachowanie wskazanych przez skarżącą przepisów § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które są przepisami techniczno – budowlanymi i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Obowiązany jest więc odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie obiektu budowlanego jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Tak więc, gdyby w decyzji o warunkach zabudowy wskazano nawet, że obiekt budowlany ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ architektoniczno – budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony jednocześnie możliwości wyboru innych sposobów usytuowania obiektu wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia wspomnianego wyżej jest przedwczesny i nie mógł w konsekwencji prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.