IV SA/Wa 2038/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z [...] października 2012 r., znak: [...], którym na podstawie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr. 80, poz. 717, ze zm.), dalej ustawa p.z.p. w zw. z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z z [...] kwietnia 2010 r w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz, [...]), dalej uchwała, oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówiono J. L., dalej skarżącemu, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr [...] położonej w obr. geodezyjnym K., gmina K., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym to terenie obowiązują uregulowania uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. W myśl § 5 pkt 8 tej uchwały zakazuje się na tym terenie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych i obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka na której planowana jest inwestycja położona jest w strefie stumetrowej od rzeki L. Organ uznał, że nie ma w tym wypadku możliwości zastosowania odstępstw od ww zakazu, zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 3 pkt 1-5 uchwały, ponieważ działka nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na których dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach ani nie jest siedliskiem rolniczym w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy ani terenem wyznaczonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani ani nie jest odcinkiem plaży nadmorskiej ani obiektem letniskowym, mieszkalnym czy usługowym realizowanym na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły mocy przed dniem 1 stycznia 2004 r., na którym dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy i nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Poza tym organ wskazał, że sam ustawodawca w art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wskazał na możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego zakazu lokalizowania inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegów wód, uznając, że tego rodzaju inwestycja jest szkodliwa dla przyrody. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała [...] Rady Gminy K. z [...] lipca 2011 r.) obszar, na którym planowana jest inwestycja nie jest obszarem zwartej zabudowy. Wskazany teren położony jest w obszarze kontynuacji uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Działki przyległe o nr. ew. [...] i [...] są niezabudowane. Najbliższa zabudowa występuje na działce [...]. Również na działkach sąsiednich o nr. ew. [...], [...], [...], [...] i [...] nie ma budowli, co potwierdza, że działka inwestycyjna nie jest położona na takim terenie zwartej zabudowy. Brak zabudowy na działkach przyległych uniemożliwia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód. Organ zwrócił nadto uwagę, że w uchwale jest mowa o działkach przyległych a nie o działkach sąsiednich, jak to ma miejsce w art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p. a więc działka przyległa musi bezpośrednio przylegać do działki inwestycyjnej i obie działki przyległe muszą być zabudowane a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Badając sprawę czyli projekt decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, oraz przepisy wyżej powołanej uchwały wprowadzają ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu obszaru chronionego a organ uzgadniający bada projekt decyzji wyłącznie pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony przyrody, w tym z przepisami zawartymi w wyżej powołanej uchwale i rozporządzeniu. Planowana inwestycja koliduje z § 5 pkt 8 uchwały i swym położeniem i przeznaczeniem nie spełnia kryteriów o jakich mowa w § 7 uchwały a zatem nie mają do niej zastosowania wyłączenia o jakich mowa w tej uchwale. Poza tym planowana inwestycja nie jest też związana z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa ani z prowadzeniem akcji ratowniczej i działaniami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym ani nie jest realizacją inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie GDOŚ wniósł J. L., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie postanowień obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 6 ust. 2 i art. 61 pkt 1 ustawy p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia jak również § 7 ust. 3 pkt 1 Uchwały Sejmiku Województwa [...] - poprzez błędną wykładnię tych przepisów. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienia są dla niego krzywdzące. Powołując się na prawo do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje mu tytuł prawny, stwierdził, że organ błędnie uznał, iż nieprzekraczalna linia zabudowy musi być wyznaczona poprzez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na działkach przyległych, a więc na działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p., wystarczy aby było możliwe wyznaczenie tej linii z działką sąsiednią, którą może być najbliższa działka zabudowana. Działką sąsiednią jest działka sąsiednia pod względem urbanistycznym. Przyjęcie w uchwale innej definicji działki, od której wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy jest niezgodne z prawem a przed wszystkim przepisami p.z.p., w których mowa o działkach sąsiednich a nie przyległych. Pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy jego działki doprowadzi do stanu, w którym w obszarze zwartej zabudowy pozostanie jedna działka niezabudowana. Przyjęte przez organ rozstrzygnięcie narusza więc prawo własności skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia i przede wszystkim uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2010 r. Wynika z nich, i temu nie zaprzecza skarżący, że na obszarze chronionego tą uchwałą obszaru, stanowiącego [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej"- (§ 5 pkt 8 uchwały), Działka skarżącego położona jest na obszarze chronionym i w pasie szerokości 100 m od rzeki L. i ta okoliczność jest bezsporna. Spór pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do wykładni przepisów uchwały w zakresie oceny charakteru terenu na którym położona jest działka skarżącego oraz możliwości wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skarżący uważa, że działka na której ma być realizowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy a zatem może w tym wypadku być zastosowany wyjątek od zakazu o jakim mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. Oceniając te zarzuty wskazać należy, że uchwała zawiera w § 7 wyjątki od zakazu z § 5 pkt 8 poprzez nie objęcie nimi: 1. obszaru zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkalnej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na działkach przyległych; 2. siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3. obszarów wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani; 4. odcinków plaż nadmorskich, na których dyrektor urzędu morskiego dopuszcza sytuowanie sezonowych obiektów budowlanych; 5. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r., gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oba organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy p.z.p., rozporządzenia i uchwały a wykładnia ta doprowadziła je do uprawnionego wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek o jakich mowa w § 7 uchwały a w szczególności w § 7 ust. 3 pkt 1. Po pierwsze, działka skarżącego nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy. W studium nieruchomość położona jest w obszarze kontynuacji uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zdania, że ze zwartą zabudową mamy do czynienia wtedy gdy na danym obszarze istnieje ścieśniona, konsekwentna i ciągła zabudowa, dla której możliwe jest co najwyżej jej uzupełnienie poprzez kolejną zabudowę jako stanowiącą przedłużenie lub wypełnienie już wcześniej istniejącej. Tych parametrów planowana inwestycja nie spełnia ponieważ działki przyległe do działki o nr. ew. [...] nie są zabudowane podobnie jak działki sąsiednie o nr. ew. [...], [...], [...], [...], [...]. Najbliższa zabudowa znajduje się dopiero na działce [...]. Po drugie, nie spełniony został drugi, niezbędny warunek do zastosowania odstępstwa od zakazu, ponieważ nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wyznaczenie w projekcie decyzji linii zabudowy nastąpiło nie od budynków przyległych ale budynków sąsiednich. Sąd w pełni akceptuje wykładnię organu zwrotu "działka przyległa". Pojęcie to oznacza działkę, która dotyka, przylega, do działki inwestycyjnej, podczas gdy określenie "działka sąsiednia" jest pojęciem szerszym i oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej, tak jak pisze autor skargi, w obszarze analizowanym. Użycie w uchwale Sejmiku pojęcia "działki przyległej" nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. ponieważ przepis ten nie wyłącza stosowania innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Określa tylko minimalne wymagania których spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile nie istnieją inne odrębne przepisy na podstawie których może dojść do ograniczenia prawa własności poprzez zawężenie możliwości inwestycyjnych. Jednym z tych przepisów rangi ustawowej jest art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepis ten nakazuje, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniania przepisów szczególnych w tym dotyczących utworzenia obszarów chronionego krajobrazu. A więc jeżeli na danym terenie, mocą aktu prawa powszechnie obowiązującego ustanowiono obszar chronionego krajobrazu, dozwolone jest dokonanie ograniczeń zabudowy takiego terenu. Można w ogóle ją wykluczyć lub też dopuścić możliwość realizacji inwestycji pod określonymi warunkami kierując się w tym wypadku przede wszystkim celami ochrony przyrody, środowiska, ochrony interesu publicznego czy innymi przepisami odrębnymi. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi do których należy zaliczyć przepisy o ochronie przyrody, ochronie środowiska, zabytków, granic, obszarów morskich czy gruntów rolnych i leśnych. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest przepisem odrębnym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2009, Nr 151, poz. 1220) i w związku z tym stanowi podstawę prawną do kształtowania sytuacji prawnej właściciela gruntu. Ustanowione tym aktem zakazy organ merytoryczny oraz organ opiniujący ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Tym samym badając zgodność projektu decyzji z przepisami organ bierze nie tylko pod uwagę przepisy ustawy p.z.p. oraz rozporządzenia ale i przepisy prawa miejscowego. Te w sposób ograniczony dopuszczają możliwość lokalizacji inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegu wód Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że nie ma możliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, zgodnie z wyznacznikiem o jakim mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. Wykładnia przepisu § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały wymaga dla jego zastosowania łącznego spełnienia wyżej wskazanych warunków, czyli nie wystarczy aby teren inwestycyjny znajdował się na obszarze zwartej zabudowy. Musi być także możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od działek przyległych. Nawet więc gdyby inwestycja znajdowała się na terenie zwartej zabudowy to i tak, wobec braku możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczenie takiej inwestycji nie byłoby możliwe. Nie zmienia tej oceny fakt, że jak twierdzi skarżący działka o nr. ew. [...], sąsiednia a znajdująca się z drugiej strony drogi, przeznaczona jest pod zabudowę. Analiza sposobu zagospodarowania tej działki i jej przeznaczenie w nie były przedmiotem analizy, gdyż nie jest to działka przyległa do działki skarżącego. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 , 61 ust 1 pkt 1 p.z.p. i § 7 ust.3 pkt 1 uchwały i § 3 ust. 2 Rozporządzenia za niezasadne. Trafnie organ nie dopatrzył się możliwości zastosowania w niniejszej sprawie innych odstępstw od zakazu lokalizacji, wymienionych w § 7 uchwały. Ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje jak własne bez potrzeby ich powtarza i oceny. Nie doszło więc do bezprawnego, jak wywodzi skargą, naruszenia prawa własności skarżącego, gdyż zakaz o jakim mowa w § 5 Uchwały znajduje umocowanie w przepisach odrębnych tj. ustawie o ochronie przyrody i w świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy p.z.p. oraz 64 ust. 3 Konstytucji takiego rodzaju ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne prawnie. Fakt, że Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] września 2012 r. dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji nie ma w tym wypadku istotnego znaczenia, gdyż uzgodnienie to nastąpiło na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 p.z.p. w zw. z art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. 2012, poz. 145), a więc wyłącznie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i melioracji a te nie były przedmiotem oceny organów ochrony środowiska. Sąd nie stwierdził także podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia z urzędu. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skarga podlegała oddaleniu.