V SA/Wa 1943/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Miasta ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lipca 2013 r., nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę; Przedmiotem skargi Miasta Ł. jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. , utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Ł. z [...] grudnia 2012 r. o odmowie zwrotu kwoty 280.708,08 zł wraz z oprocentowaniem z tytułu nadpłaty przez Miasto Ł. - miasto na prawach powiatu zadań z zakresu administracji rządowej w dziale 700 - Gospodarka nieruchomościami, rozdz. 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, przekazanych na rachunek bankowy Ł. Urzędu Wojewódzkiego za miesiące: listopad i grudzień 2007 r. oraz za poszczególne miesiące lat: 2008, 2009 i 2010 - w związku z potrąceniem dochodu należnego Miastu Ł. w kwocie niższej niż wynikało z obowiązującego w tym czasie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Ł. wniósł o stwierdzenie na rzecz miasta nadpłaty w kwocie 280.708,08 zł w dochodach Skarbu Państwa z tytułu wykonywania przez Miasto Ł. - miasto na prawach powiatu zadań z zakresu administracji rządowej w dziale 700 - Gospodarka nieruchomościami, rozdz. 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, przekazanych na rachunek bankowy Ł. Urzędu Wojewódzkiego za miesiące: listopad i grudzień 2007 r. oraz za poszczególne miesiące lat: 2008, 2009 i 2010 - w związku z potrąceniem dochodu należnego Miastu Ł. w kwocie niższej niż wynikało z obowiązującego w tym czasie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Ł. odmówił Miastu Ł. zwrotu w/w kwoty. Decyzja ta następnie została uchylona przez Ministra Finansów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Ł. decyzją z [...] grudnia 2013 r. ponownie odmówił Miastu Ł. zwrotu wnioskowanej kwoty. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do traktowania kwoty, o której zwrot ubiega się Miasto Ł. jako nadpłaty, do której zastosowanie znajdą przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa, nawet stosowane odpowiednio na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Charakter rozliczeń Skarbu Państwa z jednostką samorządu terytorialnego ma bowiem odmienny charakter od zobowiązań podatkowych. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł., aczkolwiek stwierdził, że nie ze wszystkimi argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji się zgadza. Minister Finansów uznał jednak, że co do zasady zaskarżona decyzja Wojewody Ł. zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Minister Finansów zwrócił uwagę, że stwierdzenie nadpłaty w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z art. 255 ust. 1 w związku z art. 67 i art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Minister Finansów wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę nie można pomijać ww. art. 255 ust. 1 i 2 oraz art. 67 i art. 60 ustawy o finansach publicznych. Minister uważa, że art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być samodzielnie stosowany nie dlatego, że nie zawiera określonego trybu zwrotu, niepotrąconej części z dochodu Skarbu Państwa (stanowi wyłącznie o "potrąceniu"'), lecz ze względu na okoliczność regulacji zawartej w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Dalej Minister Finansów podkreślił, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej mają uprawnienie do stosownego pomniejszenia pobranych dochodów w ściśle określonym trybie i czasie (terminach określonych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych).Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują jednocześnie możliwości przywrócenia terminu do dokonania stosownego pomniejszenia (potrącenia), co jest, w ocenie organu II instancji, zrozumiałe zważywszy na okoliczność, że pomniejszyć dochody można wyłącznie w terminach wyznaczonych dla czynności przekazywania dochodów (wskazanych w ustawie, z zasady nieprzywracalnych). Na powyższą decyzję Miasto Ł. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Domagało się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciło naruszenie : - art.23 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102. poz.651. z późn. zm.) przez jego niezastosowanie i błędną jego wykładnię, przez uznanie, że nie może on być samodzielnie stosowany, gdyż nie zawiera określonego trybu zwrotu niepotrąconej części z dochodu Skarbu Państwa, - art. 255 ust. 1. w związku z art. 67 i 162 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009r o finansach publicznych ( Dz.U nr 157, poz.1240, z późn. zmianami) przez błędną jego wykładnię i w szczególności uznanie, iż przy rocznym charakterze budżetu nie ma możliwości zwrotu nadpłaty z lat ubiegłych. - art. 60 ust.7 i 8 ustawy o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię w związku z przepisami działu III ustawy Ordynacja podatkowa, przez uznanie, iż do należności określonych w art.60 u.f.p oraz nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych nie mają zastosowania w nin. sprawie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. 1. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy m.in. pobieranie i dochodzenie należności z tytułu wynajmu, sprzedaży tych nieruchomości, a także pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 23 ust. 3 od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Tryb przekazywania w/w wpływów do budżetu reguluje art. 255 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm. ). Zgodnie z art. 255 ust. 1. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie ( art. 255 ust. 2 ). 2. Kwestia możliwości dochodzenia kwot, których jednostka samorządu terytorialnego nie potrąciła w wysokości wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który uchwałą z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 35/11, w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego w Olsztynie , stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu były, według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), środkami publicznymi, a według obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. - dalej: "u.f.p.") są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu Państwa. Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 u.g.n., określonego w ustawie jako "potrącenie", nie mają zastosowania przepisy art. 498 i nast. k.c i w takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł 23 ust. 3 u.g.n. przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych. Zdaniem SN kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61 u.f.p. należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Z art. 3 u.f.p. wynika, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 u.g.n., jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Dalej SN wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb postępowania do rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu. Artykuł 67 u.f.p. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z treścią art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ma on zastosowanie do spraw wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., a tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to utrzymanie administracyjnej drogi do rozstrzygania sporów dotyczących zwrotu przekazanych do budżetu państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu. Z mocy jednoznacznego postanowienia art. 67 u.f.p. do tych spraw, wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w którym uregulowane zostały także kwestie związane ze zwrotem nienależnie zapłaconego podatku (art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Podzielając pogląd Sądu Najwyższego co do publicznoprawnego charakteru środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sposób jednak podzielić poglądu wyrażonego w uchwale co do możliwości zastosowania do domagania się przez powiat zwrotu "nadpłaconych" środków przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wbrew jednak poglądowi wyrażonemu w cyt. uchwale wśród należności wymienionych w art. 60 nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej . Art. 60 pkt 8 w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych , gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Sądu sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w Dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany. 4. Podstawy do wystąpienia z żądaniem zwrotu kwot nadpłaconych nie można także, w ocenie Sądu, znaleźć w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526 ze zm. ). Zgodnie z art. 49 ust. 1 jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Zgodnie z ust. 4 dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań ( art. 49 ust. 5). W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym ( ust. 6). W ocenie WSA tryb przewidziany w art. 49 ust. 6 nie może być jednak zastosowany do należności wynikających z art. 23 ust. 3 ustawy z gospodarce nieruchomościami, gdyż ten ostatni przepis definiuje część środków, które powiat potrąca z wpływów nie jako dotację , ale jako dochód powiatu. Ma to ogromne znaczenie, gdyż środki te tym samym nie mają "znaczonego" charakteru, co jest cechą dotacji. 5. Z tych też względów, w ocenie Sądu, jedyny tryb na skorygowanie "nadpłaty" to tryb wynikający z art. 255 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu korekta jest możliwa najpóźniej do 8 stycznia roku następującego po roku w którym środki zostały przekazane ( art. 255 ust. 2 u.f.p. ). Późniejsze domaganie się korekty jest niemożliwe z uwagi na specyfikę finansów publicznych, statuowaną przede wszystkim przez zasadę roczności budżetu ( art. 162 u.f.p.). Z kolei odmowa przyznania jednostce samorządu terytorialnego prawa do korekty przekazanych środków stoi, w ocenie WSA, w sprzeczności z treścią art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym użyto sformułowania "potrąca się 25% środków", co wskazuje na obligatoryjny, nieuznaniowy charakter tej czynności. A z kolei art. 255 ust. 1 mówi o terminach przekazania środków wg stanu tych środków na dzień 10-ty oraz 20-ty miesiąca. W ocenie Sądu należy przyjąć, że stan ten może być skorygowany o nadpłacone środki już przekazane do budżetu państwa. Zwrócić też należy uwagę na fakt, iż wojewoda został wyposażony przez ustawę o finansach publicznych w instrument egzekwujący od j.s.t zwrot pobranych dochodów, gdyż zgodnie z art. 255 ust.4 w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Wobec tego jednak, że sprawa dotyczy zwrotu środków przekazanych do budżetu państwa w roku 2007, 2008, 2009 i 2010 należy jeszcze raz stwierdzić, że w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków. Jak wskazuje J.Borkowski z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art.7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art.6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz 8 wydanie str.465). Z tych też względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargą podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a