II SA/Lu 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 452/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie budynku Banku w P., położonego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym ... w D. przy ul. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji podjęta została w związku z wnioskiem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia 26 czerwca 2012 r., wynikającym ze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartego w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. .akt IISA/Lu 907/11 o rozpatrzenie zagadnienia wstępnego dotyczącego legalności istniejących w ścianie od strony działki numer ..otworów okiennych. Organy ustaliły, że na działce numer ... w D. przy ul. W. znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, którego parter użytkuje Oddział Banku, zaś piętro stanowi część mieszkalna. Budynek w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 2,20 m od granicy działki numer ..., której właścicielką jest T. S., posiada dwa otwory okienne( parter i piętro) o wymiarach 1,20 m x 1,90 m. Na parterze okno zlokalizowane jest w sali operacyjnej banku, a na piętrze w pokoju. Na okoliczność daty , od której przedmiotowe otwory istnieją w tym budynku organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań świadków oraz dowód z dokumentu w postaci dokumentacji technicznej modernizacji budynku banku z 1992 r. Na podstawie tych dowodów organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia samowolnego wykonania otworów okiennych w ścianie od strony działki sąsiedniej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że budynek został wybudowany przed II wojną światową, a otwory okienne od strony działki skarżącej były już w 1951 r., a zatem należy uznać, że były one wykonane w trakcie budowy spornego budynku. Tym samym zasadne jest umorzenie wszczętego z urzędu postępowania, bowiem w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Organy w uzasadnieniu przytoczyły treść art.105 par.1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące bezprzedmiotowości postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że dokładna data budowy przedmiotowego budynku pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, zaś wskazane przez nią przepisy techniczno-budowlane z 1966 r. i 1980 r. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż otwory okienne zostały wykonane przed ich wejściem w życie. W ocenie organu orzekającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego T. S. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7 art.77 par.1, art.80 i art.81 k.p.a. poprzez: 1) błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skoro budynek został wybudowany przed II wojną światową a otwory okienne były już w 1951 r., to należy uznać, że były one wykonane w trakcie budowy spornego budynku; 2) zaniechanie jakichkolwiek czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, na podstawie jakiego projektu i pozwolenia na budowę obiekt ten został wybudowany i czy w dacie budowy przewidywał lokalizację w ścianie granicznej otworów okiennych doświetlających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi; 3) zignorowanie przez organ podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu faktu, że obowiązujące na przestrzeni lat przepisy techniczno-budowlane nie zezwalały na lokalizowanie budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4m od granicy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że organ nie przeprowadził podstawowych czynności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego w poszczególnych okresach istnienia obiektu. W ocenie skarżącej należało ustalić nie tylko kiedy budynek był wybudowany, ale czy i kiedy budynek był przebudowywany, rozbudowywany, remontowany i czy czynności te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy takie pozwolenie było wydane. Projekty budowlane takich prac powinny były zawierać informację o istniejącym status quo, a tym samym opisywać mi.in. istnienie ewentualnych otworów okiennych. Przy założeniu , że budynek został wybudowany przed II wojną światową i przy założeniu, że granice działek sąsiednich nie ulegały istotnym zmianom, trzeba jednoznacznie stwierdzić, że z analizy zmian stanu prawnego wynika, że nigdy nie było prawnie dopuszczalnym wybudowanie tego budynku z otworami okiennymi w odległości 2,20m od granicy działki sąsiedniej. Już tylko taka analiza prowadziłaby do wniosku, że okna te są samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odniósł się do interpretacji powołanego w skardze rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym , a także podkreślił, że obowiązek przechowywania dokumentów nie dotyczy obiektów zbudowanych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy. Żądanie więc przez organy nadzoru budowlanego od właścicieli lub zarządców udokumentowania legalności istnienia obiektów zbudowanych pod rządem poprzednich ustaw i unormowań wcześniejszych poprzez okazanie dokumentacji budowy, nie znajduje podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło konieczności sprawdzenia czy budynek Banku w P. Oddziału w D. spełnia wymogi techniczne w zakresie odległości od granicy działki skarżącej, a w szczególności usytuowania okien w ścianie od strony działki numer ....Prowadząc postępowanie dowodowe organy nadzoru budowlanego ograniczyły to postępowanie do dowodów z zeznań świadków. Słusznie zarzuca skarżąca, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że nie podjęto żadnych poszukiwań dokumentacji projektowej czy też dotyczącej przebudowy tego budynku, mimo że , podczas oględzin Prezes Zarządu Banku J. Z. oświadczyła, że swoje wiadomości czerpie z posiadanej dokumentacji z lat 70-tych. Nie zweryfikowano również zeznań świadka M. L. – poprzedniego właściciela działki numer ..., który zeznał, że w sprawie przedmiotowych otworów okiennych składał zastrzeżenia do Urzędu Miejskiego – pani S. Jak wynika z 2 kart z projektów budowlanych z 2002 r i 2009 r. .złożonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. – w 2002 r. w ścianie budynku od strony działki skarżącej nie uwidoczniono okna, podczas gdy w 2009 r. w tej ścianie zaznaczono okno na parterze. Wyjaśnienie tej okoliczności jest konieczne szczególnie w świetle zeznań J. Z. złożonych w dniu 27 czerwca 2011 r. w Starostwie Powiatowym w związku z budową prowadzoną przez skarżącą na jej działce numer ...( vide protokół z przesłuchania strony – k.21 akt). Z zeznań tych wynika, że w 1987 r. budynek był remontowany i podczas tego remontu doszło do zamurowania części otworów, zaś " zmiana pomieszczeń na pierwszym piętrze nie jest nigdzie zgłaszana". Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy wyjaśnienie, czy przedmiotowe otwory okienne zostały zrealizowane legalnie (czy też stanowią samowolę budowlaną). . Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.) w sprawie budowy obiektu budowlanego bez szczegółowego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 par.1 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o umorzeniu postępowania podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ., dalej: p.p.s.a.). Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznał Sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art.135 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art.200 i art. 205 par.2 wyżej cytowanej ustawy.