II SA/Rz 834/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [....] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piekarni i garażu na gabinety psychiatryczne dla dzieci i młodzieży na działkach nr 681/3,681/4,680/1,683/10,683/11,683/7 w obr.[...] przy ul. G. w R. dla M.P. W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. zarzucił, że obiekt objęty zaskarżoną decyzją wybudowano niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, zbyt blisko budynków na sąsiednich działkach. W aktach sprawy brak jest danych dotyczących dysponentów sieci i nie można ustalić ich właściciela. Dojazd do planowanej inwestycji drogą wewnętrzną ul. G. nie spełnia warunków technicznych drogi. W załączniku graficznym nie wskazano miejsc parkingowych. W decyzji nie rozwiązano kwestii odprowadzania ścieków i wód deszczowych z parkingów, drzewostanu i zieleni. Zakwestionował także opinię Miejskiego Zarządu Dróg dotyczącą planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2013 r. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu SKO wskazało, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy, którą wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dokonując kontroli decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym SKO uznało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. art. 53 , art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy, biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa decyzja nie wymagała uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych gdyż teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi nowej zabudowy stąd też nie było potrzeby ustalania warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Z analizy wynika, że zachowana została poprzednia funkcja usługowa. W obszarze analizowanym wskazano obiekt o charakterze usług medycznych, który pozwala na stwierdzenie, że zachowana będzie kontynuacja funkcji przedmiotowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołującego Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest badanie legalności istniejącej zabudowy. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej oraz sieci sanitarnej budynku z przeznaczeniem na gabinet lekarski na działce nr 683/10 wydane przez "A" sp. z o.o. w R. na wniosek inwestora. Dołączono również stosowne umowy sprzedaży energii elektrycznej wydane przez "B" S.A. w R. Z dokumentacji wynika więc, że dysponenci mediów są znani. Przepisy art. 61 ust.1 pkt. 2 ustawy wymagają aby planowany do zabudowy teren miał dostęp do drogi publicznej. Wjazd przez ul. G. spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga konkretnej lokalizacji miejsc postojowych jednakże nakłada na inwestora obowiązek zapewnienia w granicach wnioskowanego terenu odpowiedniej liczby miejsc postojowych w ilości 1 miejsce na 30 m2 powierzchni użytkowej podstawowej. Taki warunek jest wystarczający w zakresie obsługi parkingowej na etapie planowania przestrzennego. Konkretna lokalizacja wraz z określeniem warunków technicznych w tym sposobu odprowadzania wód deszczowych nastąpi w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. M.C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. SKO nie poruszyło, istotnego faktu, że dla tego spornego zamierzenia należało podać cechy zabudowy - np.: czy ma być to jeden gabinet czy kilka, czy chorzy będą przebywać w budynku w okresie pobytu jednodniowego czy wielodniowym, jaka jest powierzchnia zabudowy gabinetów, jaka jest powierzchnia użytkowa. Dane te są ważne gdyż piekarnia nie była i nie jest wydzielona z budynku mieszkalnego, a nad nią znajdują się pomieszczenia mieszkalne. Piekarnia, podobnie jak garaż nie stanowiły oddzielnych lokali użytkowych i brak jest tam ścian ogniowych. Trudno zgodzić się, że usługi medyczne są kontynuacją funkcji piekarni i garażu. W zakresie dostępu do drogi publicznej skarżący wskazał, że ulica G. w R. jest pasem pieszo - jezdnym o szerokości 3,50 m, a nie drogą wewnętrzną. We wspomnianych decyzjach nie wyszczególniono czy są wydane opinie dla sieci: gazowej, kanalizacji, telekomunikacyjnej itp. Wspomniane sieci posiadają parametry dostosowane dla potrzeb, do jakich zostały zaprojektowane tj. dla mieszkańców tej ulicy. Nie posiadają dodatkowych zabezpieczeń tzw. rur ochronnych na odcinku piekarni, a ponadto przebiegają przez działki prywatne stąd do ich napraw serwisowych każdorazowo wymagana jest zgoda właściciela działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oględzin w terenie oraz nie udostępniło skarżącemu akt sprawy stąd nie mógł sprawdzić prawidłowości wydanych opinii i podjąć stosownych kroków prawnych. W decyzjach obu instancji nie podano szczegółowego zakresu i parametrów technicznych zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Kwestia ta jest bardzo istotna z uwagi na fakt, że decyzja lokalizacyjna obejmuje wszystkie działki zabudowane łącznie od szeregówki nr 5 aż do chodnika ulicy R. w R. Perspektywicznie cała wspomniana zabudowa będzie przeznaczona na Niepubliczny Zakład Psychiatryczny, a zatem naruszone zostanie bezpieczeństwo skarżącego i pozostałych mieszkańców, a także ich interes ekonomiczny z uwag na spadek wartości należących do nich nieruchomości. SKO naruszyło art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz pominięcie słusznych interesów skarżącego jako strony oraz pozostałych mieszkańców ulicy. Ruch drogowy ulicą G. i ulicą R. jest duży stąd dla oceny bezpieczeństwa pieszych i samochodów właściwa jest opinia z inżynierii ruchu drogowego, a taka nie została sporządzona. Wskazał na samowolnie dobudowanie budynków na działce objętej postępowaniem. Reasumując wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Sąd oddalił wniosek radcy prawnego P.G. pełnomocnika M.C. zawarty w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. z tej przyczyny, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 25 listopada 2013r. a rozprawa była wyznaczona na 26 listopada 2013 r. Sąd zauważa, że zawiadomienie o terminie rozprawy skarżący M.C. odebrał osobiście w dniu [...] października 2013 r., czyli przeszło na miesiąc przed terminem wyznaczenia rozprawy oznacza to, że dysponował odpowiednio długim czasem, aby podjąć decyzję o ustanowieniu fachowego pełnomocnika. Sąd podkreśla też, że skarżący zapoznawał się w siedzibie Sądu z aktami administracyjnymi sprawy uczynił stosowne fotografie, które zostały wykorzystane przy formułowaniu pisma procesowego przez skarżącego z daty 22 listopada 2013 r. Oznacza to, że dysponował stosownym materiałem dowodowym do okazania fachowemu pełnomocnikowi i nie był ograniczony w możliwości należytej obrony swoich interesów. Odroczenie rozprawy w świetle art. 99 i art. 109 p.p.s.a. może nastąpić tylko z ważnej przyczyny, a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a); określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b); określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M.P. z dnia [...] listopada 2012 r. W tabeli B wniosku – określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu w rubryce inne wpisano: usługi medyczne – zespół gabinetów psychiatrycznych dla dzieci i młodzieży. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor planując zmianę sposobu użytkowania obiektu dla usług medycznych nie określił, czy w wyniku takiej działalności będą powstawały odpady medyczne, dla których należy wskazać sposób unieszkodliwiania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) przez odpady medyczne rozumie się odpady powstające w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzenia badań naukowych w zakresie medycyny. Zatem we wniosku należy jednoznacznie wskazać, czy odpady medyczne będą powstawać czy też nie. W tabeli D wniosku nie określono powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, kubatury. Natomiast organ I instancji w sentencji decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2 lit. e tired zobowiązał inwestora do zapewnienia w granicach wnioskowanego terenu odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i czasowych planowanej zabudowy w ilości min. 1 miejsce postojowe dla 30 m2 powierzchni podstawowej (użytkowej). Zestawienie tego warunku z brakiem wniosku w zakresie określenia powierzchni użytkowej, której ma dotyczyć zmieniony sposób użytkowania, czyni tę decyzję niewykonalną, gdyż brak jest wszystkich potrzebnych danych do określenia mających powstać ilości miejsc parkingowych. Wyjaśnienia też wymaga użyty w decyzji jak i analizie urbanistycznej, co należy rozumieć przez powierzchnię użytkową podstawową, czy jest to powierzchnia całego obiektu, czy też powierzchnia obiektu, której dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z § 1 ww. rozporządzenia wynika, że miejsca postojowe mają być przewidziane dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo i zaakcentowano potrzebę wyodrębnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Podkreślić należy, że miejsca postojowe mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego to jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 LEX nr 1234145). Brak określenia we wniosku ww. parametrów inwestycji ma wpływ na zakres projektu budowlanego, bowiem należy mieć na względzie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy określenie wskazanych parametrów stanowi granice przedmiotowe dla wprowadzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Braków wniosku nie dostrzegły organy obydwu instancji, a przecież warunek zawarty w decyzji o ilości miejsc postojowych jest warunkiem wynikowo związanym z podaną we wniosku powierzchnią użytkową Dodatkowo też wyjaśnienia będzie wymagała kwestia charakteru ulicy G. i istnienia ewentualnych ograniczeń z jej korzystania, na które wskazuje skarżący. Nie zmienia to faktu, że nieruchomość, dla której jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. R. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące konstrukcji budynku, ścian p.poż, gdyż te kwestie będą przedmiotem orzekania przez organy architektoniczno -budowlane. Rolą decyzji o warunkach zabudowy w tej konkretnej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy wnioskowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującym porządkiem planistycznym dla analizowanego terenu. Prawidłowo też SKO oceniło podnoszony już na etapie odwołania zarzut dotyczący samowolnego wznoszenia budynków, na poparcie którego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów. Zaniechanie przez organy orzekające uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to stanowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku i wyczerpało przesłankę do uwzględnienia skargi wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz będzie miał na względzie wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.