II SAB/Wa 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje partię polityczną [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od partii politycznej [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej jako – Fundacja) zwróciła się do partii politycznej [...] (dalej jako - [...]), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie sposobu ustalenia wysokości składek członkowskich w [...] oraz o udostępnienie dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest partii ustalana. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] odmówiło udostępnienia wnioskowanej informacji uznając, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. W ocenie [...], w powołanej ustawie partie polityczne zostały umieszczone w katalogu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej niejako dodatkowo, o czym świadczy analiza art. 4 i 6 tejże ustawy. Zasadniczym zakresem podmiotowym ustawy objęte są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dlatego też obowiązki partii powinny być ujmowane dość wąsko. Nawiązując do treści art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy, partia polityczna wskazała, że obowiązek w nim określony nałożono jedynie na podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy, podkreślając dodatkowo, że dochód ze składek członków partii politycznej nie jest majątkiem publicznym, gdyż pochodzi ze środków prywatnych członków. Kwestie składek nie podlegają w ogóle pod pojęcie "spraw publicznych", nie stanowią również "danych publicznych". Polityka składkowa danej korporacji nie należy do materii ważkiej dla ogółu, jest sprawą wewnętrzną, nie oddziałującą bezpośrednio na sprawy publiczne. Zdaniem [...] również dokumenty, na podstawie których ustalane są składki członkowskie, nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 4 sierpnia 2012 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze strona wniosła o zobowiązanie [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. oraz ponowionym wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r., a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej Fundacji, nieudostępnienie żądanej informacji publicznej terminie stanowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 11 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca Fundacja, odwołując się do ust. 2 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreśliła, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, że partie polityczne są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zwróciła również uwagę na to, iż zawarty w art. 6 ustawy katalog informacji publicznych ma charakter otwarty. Należy traktować go przykładowo lub na potrzeby ustalenia zakresu informacji obowiązkowo umieszczanych w Biuletynach Informacji Publicznej. Jego zawężająca wykładnia jest niedopuszczalna. Nadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem [...], że informacji wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie trzeba udostępniać w zakresie podmiotów z art. 4 ust. 2 ustawy. Jest ono bowiem sprzeczne, w jej ocenie, z art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 obowiązane są do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3. Przyjęcie poglądu [...] czyniłoby całkowicie bezcelowym i pustym zobowiązanie z art. 8 ust. 3 ustawy. Nadto Fundacja powołała się na zasadę jawności finansowania partii politycznych wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji i art. 23a ustawy o partiach politycznych, która razem z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 w kontekście art. 8 ust. 3) wskazuje na potrzebę udostępnienia żądanych informacji jako informacji publicznych. Wniosek odnosi się bowiem do dokumentów ustalanych przez statutowe organy partii politycznej. Dokumenty te mają charakter publiczny, gdyż organ je wydający (Komitet Polityczny) jest powołany na mocy statutu. Skoro działalność partii politycznych ma charakter publiczny, to mieszczą się w tym także organy statutowe i dokumenty o działalności publicznej przez nie wydane. W odpowiedzi na skargę [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt. II SAB/Wa 343/12 oddalił skargę stwierdzając, że wprawdzie partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, lecz żądana wnioskiem informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (po zmianie nazwy [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 343/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd odwoławczy uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając przedmiotowy wyrok naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z odstępstwami wynikającymi z pkt 1 i 2 tego art. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ lub podmiot zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ lub inny podmiot, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej lub podmiot zobowiązany oczekiwanego aktu. Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5 tego ustępu. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec oczywistej treści art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że partia polityczna – [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do istoty sprawy sprowadzającej się do kwestii czy sposób ustalania wysokości składki członkowskiej oraz dokument, w oparciu o który jest ona ustalana jest informacją publiczną i podlega ujawnianiu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13, iż przepis art. 1 powołanej ustawy wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 tej ustawy wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Sąd II instancji podkreślił, iż [...] spełnia funkcje publiczne. Z tego względu, żądana przez stronę skarżącą informacja spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne. Zgodnie z art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. - o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924) - źródła finansowania partii politycznych są jawne. Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Statut partii politycznej [...] w art. 19 pkt 14 stanowi, że ustalanie wysokości składki członkowskiej oraz innych świadczeń członkowskich oraz tryb ich zbierania należy do kompetencji Komitetu Politycznego. Komitet Polityczny jest organem kolegialnym i jego decyzje, zgodnie z art. 11 pkt 4 statutu partii zapadają w formie uchwał. Komitet Polityczny jako statutowy organ partii jest jednocześnie podmiotem publicznym, który w ramach przyznanych statutem kompetencji podejmuje uchwały zawierające informacje, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uchwała Komitetu Politycznego na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana powyżej ocena prawna jest dla składu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca, a zatem żądanie udostępnienia informacji określonej we wniosku Fundacji z dnia 25 kwietnia 2012 r. dotyczy informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot obowiązany może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro skarżąca Fundacja nie otrzymała żądanej informacji publicznej oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, to skarżony podmiot pozostaje w bezczynności. Jednakże Sąd nie uznał stwierdzonej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot zobowiązany w zakreślonym terminie (przy uwzględnieniu, że na skutek awarii sprzętu komputerowego wniosek skarżącej Fundacji do [...] dotarł w dniu 15 czerwca 2012 r.) wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, [...] powinna rozpatrzyć wniosek skarżącej Fundacji przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.