IV SA/Wa 1967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1967/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia A. P. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy P. (dalej "Wójt") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] , zlokalizowanych w obrębie S., gmina P. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość uzgodnienia. Na skutek wniesienia przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie GDOŚ, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. uchylił postanowienie RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., wydanym w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, RDOŚ uzgodnił odmowny projekt decyzji, stwierdzając że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz ustanowiony w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr [....] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] (Dz.Urz. Woj. [...] . z 2008 r. nr [...], poz.[...]), dalej "rozporządzenia Wojewody". 4. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zażalenie skarżącego na postanowienia RDOŚ, GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zasadnie uznał RDOŚ, że realizacja planowanej zabudowy naruszyłaby zakaz, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Teren inwestycji znajduje się bowiem w pasie szerokości 100 metrów (dalej "pasie ochronnym") od linii brzegu jeziora K. . 2. Obiekty objęte planowaną inwestycją, przeznaczone do rekreacji indywidualnej, nie są obiektami służącymi prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. 3. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że planowana inwestycja stanowi składnik (wraz z pomostem, dla którego skarżący uzyskał odrębną decyzję, ustalającą warunki zabudowy) urządzenia wodnego – przystani, którego budowa byłaby wyłączona z zakazu zabudowy pasa ochronnego. Termin przystań należy interpretować ściśle, tj. ograniczać jego zakres do elementów niezbędnych do zapewnienia bezpiecznego postoju jednostek pływających, sprzętu pływającego. Nie należą do tej kategorii budynki kubaturowe, które wprawdzie podnoszą jakość świadczonych usług, niemniej nie są niezbędne do zapewnienia bezpiecznego postoju jednostkom pływającym. 4. W sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy pasa ochronnego, przewidzianych w §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, stanowiącego że zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Po pierwsze, teren inwestycji nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Po drugie, w sprawie nie istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji w ramach uzupełnienia zabudowy przy zachowaniu warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, albowiem zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie terenu inwestycji (w tym zabudowa posadowiona na działkach przyległych), która miałaby być uwzględniona przy wyznaczaniu linii zabudowy, została wzniesiona bez wymaganych prawem zezwoleń. Zabudowa tego rodzaju nie może być zatem brana pod uwagę w niniejszej sprawie przy ocenie dopuszczalności zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy. 5. W sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy, przewidziane w §4 ust.5 pkt 2 i 3, czemu nie przeczy sam skarżący. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu zarzuty: 1. naruszenia art.7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu skarżącego; 2. naruszenia art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 3. naruszenia art.75 k.p.a. oraz art.77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, niepełne ustalenie stanu faktycznego pomimo takiego zobowiązania zawartego w postanowieniu GDOŚ z dnia [...] maja 2012 r. oraz pomimo konieczności przeprowadzenia postępowania co do wpływu inwestycji na środowisko, jak również co do ziszczenia przesłanek, stanowiących wyjątek od zakazu sytuowania budynków w odległości 100 metrów od brzegu jeziora; 4. naruszenia art.80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie się jedynie na części materiału dowodowego; 5. naruszenia art.107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia – brak m.in. wskazania przyczyn, dlaczego organ nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, brak wskazania konkretnych dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu", decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] (dalej "Obszar"). Zasady dotyczące funkcjonowania tej formy przyrody, w tym obowiązujące na jej terenie zakazy, reguluje rozporządzenie Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] (wspomniane wcześniej "rozporządzenie Wojewody"), wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.). Przepisem §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody na terenach Obszaru ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do §4 ust.5 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz zabudowy pasa ochronnego, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, a jednocześnie nie wystąpiły przesłanki, upoważniające organy do zastosowania w niniejszej sprawie odstępstw od przedmiotowego zakazu, przewidzianych zarówno w samym §4 ust.1 pkt 8, jak i w §4 ust.5 rozporządzenia Wojewody. Stosownie do powyższego trafnie uznano w postępowaniu administracyjnym, że: (-) teren inwestycji znajduje się obszarze o szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora K. , (-) obiekty objęte planowaną inwestycją, mające służyć rekreacji indywidualnej, nie mogą być zakwalifikowane jako integralny element urządzenia wodnego w postaci przystani, albowiem nie służą w sposób bezpośredni realizowaniu funkcji przystani, tj. zapewnieniu postoju obiektom pływającym, (-) przedmiotowe obiekty nie służą także prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, (-) teren inwestycji nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, przewidzianej w studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy, (-) niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że planowana inwestycja mogłaby być uzupełnieniem zabudowy zrealizowanej bez wymaganych prawem zezwoleń. Podkreślenia wymaga, że wskazane wyżej ustalenia zostały poczynione przez organy w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. W szczególności podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu inwestycji, albowiem wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne były możliwe do ustalenia w oparciu o dowody z dokumentów. Z uwagi na nie budzące wątpliwości i rygorystyczne brzmienie przepisów rozporządzenia Wojewody, regulujących zasady realizacji na terenie Obszaru inwestycji budowlanych, brak jest podstaw do przyjęcia, że oględziny terenu inwestycji, mające zgodnie z postulatem skarżącego ustalić, czy planowana inwestycja istotnie stanowiłaby zagrożenie dla środowiska przyrodniczego, wpłynęłyby na zmianę rozstrzygnięcia. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.