I OSK 486/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 924/13 w sprawie ze skargi K.M. na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 924/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. M. na czynność Wójta Gminy Radymno z [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty skarżącego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. oraz nieważność zarządzenia Nr [...] z [...] lipca 2013 r. zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora tego Zespołu. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: K. M., po ogłoszeniu przez Wójta Gminy Radymno – zarządzeniem z [...] czerwca 2013 r. Nr [...] – konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w S., przystąpił do konkursu, składając dokumentację. Komisja konkursowa, powołana zarządzeniem Wójta, na posiedzeniu 12 lipca 2013 r., podjęła uchwałę o niedopuszczeniu K. M. do postępowania konkursowego. Pismem z 14 lipca 2013 r., K. M. wystąpił do Urzędu Gminy Radymno o podanie przyczyny niedopuszczenia, otrzymując, w piśmie z 18 lipca 2013 r. Komisji konkursowej, odpowiedź, że nastąpiło to z uwagi na brak podpisu na dokumencie "uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania i rozwoju szkoły", brak poświadczenia przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego, życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, kopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, kopii nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, kopii karty oceny pracy, które zostały poświadczone przez notariusza lub Sekretarza Szkoły Zespołu Szkół Salezjańskich w Przemyślu (miejsce zatrudnienia K. M.). Jako podstawa prawna niedopuszczenia został wskazany § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373) oraz § 3 zarządzenia Wójta Gminy Radymno z [...] czerwca 2013 r. o ogłoszeniu konkursu. K. M. pismem również z 14 lipca 2013 r., wezwał Wójta Gminy Radymno do usunięcia naruszenia prawa – unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia, na co Wójt pismem z 25 lipca 2013 r., doręczonym skarżącemu 30 lipca 2013 r., stwierdził brak podstaw do unieważnienia konkursu, wskazując na słuszność niedopuszczenia K. M. do udziału w konkursie. W takim stanie sprawy K. M. wniósł skargę na czynność Wójta w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S., domagając się stwierdzenia bezskuteczności uchwały o niedopuszczeniu go do postępowania konkursowego oraz unieważnienia konkursu. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Przesłanki podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie określa § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji w sprawie regulaminu konkursu i żaden z nich nie przewiduje możliwości odrzucenia oferty kandydata w innych przypadkach, co również potwierdza § 8 ust. 2 rozporządzenia, wskazujący przypadki unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia. Przepisy rozporządzenia w § 1 przewidują ściśle określone procedury postępowania, w tym uprawnienie do wystąpienia do kandydata z żądaniem przedstawienia oryginałów dokumentów, wskazanych w tym przepisie. Normodawca nie wykluczył zatem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a choć przepisy te skierowane są do organu prowadzącego szkołę to nie wyklucza to takiego samego uprawnienia komisji konkursowej powołanej przez ten organ. W sprawie Komisja konkursowa uznała, że brak podpisu skarżącego na niektórych dokumentach, poświadczenie innych przez notariusza lub obecnego pracodawcę, powoduje, że dotknięte tym brakiem nie zostały w ogóle złożone. Jednak takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach, bowiem możliwe jest uzupełnienie uchybień formalnych (orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wobec tego odrzucenie oferty K. M. z przyczyn podanych przez Komisję konkursową rażąco narusza § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, powodując bezskuteczność czynności Komisji konkursowej o odrzuceniu oferty skarżącego, a jako dalszy skutek – nieważność konkursu. Wójt Gminy Radymno wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.": I. naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem MEN przez przyjęcie, że przepisy te przewidują uprawnienie dla komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem kandydata na dyrektora polegające na uzupełnieniu złożonych dokumentów o brakujące podpisy i dodatkowe uwierzytelnienie dokumentów (błędna wykładnia), 2) § 1 ust. 3 rozporządzenia MEN przez przyjęcie, że wskazany przepis uprawniający organ prowadzący szkołę do żądania od kandydata na dyrektora przedłożenia oryginałów dokumentów konkursowych odnosi się również do komisji konkursowych stanowiąc dla komisji podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i żądania uzupełnienia dokumentów (niewłaściwe zastosowanie), 3) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a/ i c/ a także lit. b/, e/, k/ i l/ rozporządzenia MEN przez przyjęcie, że dokumentami w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji ogłoszenia o konkursie, mogą być niepodpisane pismo zawierające w swej treści uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania szkoły, a także życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej jeżeli nie zostały opatrzone podpisem kandydata oraz niewłaściwie uwierzytelnione dokumenty (błędna wykładnia), 4) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN przez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do odrzucenia oferty zawierającej niezgodnie z wymogami rozporządzenia i ogłoszenia konkursowego uwierzytelnione dokumenty i pisma bez podpisu kandydata, a w konsekwencji powyższego naruszenie § 8 ust. 2 poprzez odmowę jego zastosowania przez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu (błędna wykładnia), II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska wobec przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia nieprawidłowego uwierzytelnienia dokumentów przez sekretarza szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Artykuł 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawa o oświacie", stanowił, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, zaś ust. 3, że kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu. Konkurs przeprowadza komisja konkursowa, którą, stosownie do ust. 6, powołuje organ prowadzący szkołę. Z przepisów tych wynika, że czynności, które prowadzą do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki należą do organu prowadzącego szkołę, przy czym za takie również należy uznać czynności dokonywane przez powołaną przez ten organ komisję konkursową. Komisja konkursowa, powołana przez organ prowadzący szkołę, podejmuje bowiem, na pewnym etapie, czynności, zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, których ukoronowaniem jest powierzeniem tego stanowiska. Wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku, nałożonego na organ prowadzący szkołę, wszystkie zatem muszą być traktowane jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane z jego upoważnienia przez komisję konkursową, powołanie której nakazuje ustawa. Regulamin konkursu oraz tryb pracy komisji, sposób nadzorowania przez organ prowadzący szkołę lub placówkę określony został przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzeniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej "rozporządzenie", na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36a ust. 12 ustawy o oświacie. Rozporządzenie to określa jakie elementy powinno zawierać ogłoszenie o konkursie, wśród których jest obowiązek wskazania jakie dokumenty są wymagane od kandydata na stanowisko, a także wskazuje jakie czynności powinny być dokonywane w ramach postępowania konkursowego przez organ prowadzący i przez komisję konkursową. Komisji konkursowej zostały przypisane czynności w sprawie podjęcia uchwały o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do konkursu (ocena ofert) i poinformowania kandydata o podjętej uchwale, przeprowadzenia rozmów z kandydatem, sporządzenia protokołu z czynności oraz powiadomienia organu prowadzącego szkołę o wynikach konkursu i przekazania dokumentacji konkursowej. Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs, wyznacza przewodniczącego komisji, zatwierdza albo unieważnia konkurs. Przypisano mu też możliwość żądania od kandydata przedstawienia oryginałów niektórych dokumentów, wymaganych do przedłożenia przez kandydata. Z zestawienia tych czynności wynika, że rozporządzenie przypisuje jedne organowi prowadzącemu szkołę, inne komisji konkursowej, wyznaczonej przez ten organ. Wśród tych czynności, które można określić jako zasadnicze – ogłoszenie konkursu, przeprowadzenie, zatwierdzenie – są również takie, które należy zaliczyć do samej procedury przeprowadzenia konkursu: ocena ofert, sporządzenie protokołu z rozmów z kandydatem, terminy, quorum komisji, tryb podejmowanie uchwał, żądanie przedłożenia oryginalnych dokumentów. Wśród tych czynności proceduralnych jest zatem przewidziane postępowanie wyjaśniające, właśnie żądanie dokumentów oryginalnych. Prawo to zostało przypisane organowi prowadzącemu szkołę, na wstępnym etapie, jednak nie wyklucza to wcale możliwości przeprowadzenia takiego postępowania przez komisję, zwłaszcza że to ona podejmuje uchwałę o dopuszczeniu kandydata do konkursu. Przypadki, w jakich komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia do konkursu, wskazuje § 4 ust. 2 rozporządzenia, są nimi – złożenie oferty po terminie, brak wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, niespełnienie przez kandydata wymagań wskazanych w ogłoszeniu. Te przypadki wskazują, że na pierwszym etapie działania komisja sprawdza przesłanki braku dokumentacji. Wobec tego tylko braki wskazane w § 4 ust. 2 rozporządzenia mogą być przyczyną do odrzucenia oferty kandydata, odrzucenie jej z jakichkolwiek innych przyczyn stanowi naruszenie tego przepisu. W sprawie oferta K. M. została odrzucona nie dlatego, że jego oferta nie spełniała wymagań, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, ale właśnie z innej przyczyny. Komisja konkursowa, powołana przez Wójta Gminy Radymno postawiła bowiem znak równości między niezawarciem wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie a niepoświadczeniem ich przez kandydata, ale przez notariusza i sekretarza Zespołu Szkół, zatrudniającego go, zatem przez osoby zaufania publicznego. W tej sytuacji komisja sama, w ramach postępowania wyjaśniającego, mogła zażądać oryginałów lub podpisu kandydata lub powiadomić Wójta, aby to on zażądał poświadczenia oryginałów dokumentów. Niedokonanie takiej czynności przez komisję doprowadziło do odrzucenia oferty z przyczyny nieprzewidzianej w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Ta zatem czynność – uchwała – Komisji konkursowej, podjęta w trakcie realizacji obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w S. dotknięta była wadą nieważności. Wójt Gminy Radymno, jako organ prowadzący, zatwierdził konkurs, mimo że w jego trakcie powołana przez niego Komisja dopuściła się innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o czym mowa w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Niedopuszczenie bowiem przez Komisję konkursową K. M. do konkursu na stanowisko dyrektora z przyczyny nieprzewidzianej przepisami, spowodowało, że jego oferta nie mogła być oceniona co do meritum. W takiej sytuacji zarządzenie Wójta Gminy Radymno zatwierdzające konkurs naruszało § 8 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na niedostrzeżenie wadliwości konkursu, o której mowa w jego § 8 ust. 2 pkt 4. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).