II SAB/Rz 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku J. Ł. z dnia 5 lipca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. Ł. jest bezczynność Burmistrza Miasta [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu akta ustalono, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. J. Ł. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z pismem o udostępnienie informacji w zakresie działek nr 3129, 2551/2, 1231, 1432/7, 443, 969, 2695/1, 2438, 56/309, tj. "czy była robiona wycena nieruchomości". Domagał się udostępnienia wyceny tych nieruchomości, udostępnienia aktów notarialnych sprzedanych nieruchomości przez Gminę Miejską [...] w latach 2009-2013 co do "sposobu i formy udostępnienia informacji", wskazując – "kserokopia-dostęp do przeglądania informacji w urzędzie". Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], poinformował, że podane we wniosku numery nie pozwalają na jednoznaczną identyfikację działek, zatem nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi, czy były robione ich wyceny. Jednocześnie organ zwrócił się do strony o uzupełnienie wniosku przez określenie nazwy obrębu dla każdej z wymienionych działek. J. Ł. pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. powtórzył literalną treść wniosku z dnia 5 sierpnia 2013 r. z tą różnicą, że domagając się udostępnienia aktów notarialnych dotyczących nieruchomości sprzedanych przez Gminę Miejską [...] w latach 2010-2013 - wskazał obręb nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. J. Ł. powtórzył swoje żądania jak we wcześniejszych pismach i nadmienił, że "chodzi mu o akta notarialne obręb [...] w latach 2009-08.2013 r.". W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...] zwrócił się do wnioskodawcy o uiszczenie opłaty za sporządzenie kserokopii czarno-białej w formie A-4 – w ilości 499 stron po 0,18 zł/odbitkę, w łącznej kwocie 94,81 zł + należny podatek VAT w wysokości 23 %. Kolejnym pismem z dnia 5 września 2013 r. J. Ł. zwrócił się do organu o udostępnienie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], sprzedaży nieruchomości nr 2695/1 przez Gminę Miejską [...]. Powtórzył swoje żądania, tj., że domaga się informacji, czy była robiona wycena nieruchomości, udostępnienia wyceny tej nieruchomości co do sposobu formy udostępnienia informacji, wskazując – "kserokopia – dostęp do przeglądania informacji w urzędzie". W uzasadnieniu podniósł, że akt notarialny jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu i istnieje możliwość jego anonimizacji, co pozwoliłoby na uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia 10 września 2013 r., nr [...], Burmistrz nawiązując do czterech kolejnych, brzmiących niemal identycznie wystąpień o udzielenie informacji publicznej w zakresie sprzedaży nieruchomości wskazał, że żaden z wniosków przy numerze działki nie zawiera numeru obrębu. Sytuacja taka powoduje, że nie może być mowy o jednoznacznej identyfikacji działki. W związku z powyższym organ ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie żądania przez wskazanie przy numerze działki numeru obrębu ewidencyjnego, w którym działka leży. Odnosząc się do aktów notarialnych z lat 2009-2013 zwrócił się o uiszczenie opłaty za sporządzenie kserokopii w ilości 499 stron w łącznej wysokości 110,48 zł. J. Ł. pismem z dnia 16 września 2013 r. stwierdził, że nie mógł odebrać pism organu, gdyż nie było go w miejscu zamieszkania, o czym złożył organowi informację. Odnosząc się do aktów notarialnych z lat 2009-2013 wskazał, że w żadnym wniosku nie zwracał się o wszystkie kserokopie w ilości 499 stron i dlatego po udostępnieniu informacji publicznej może się ustosunkować co do sporządzenia kserokopii i ilości stron. Jednocześnie postawił Burmistrzowi zarzut, że nie chce udostępnić mu informacji publicznej. W skardze sporządzonej dnia 23 września 2013 r. J. Ł. zarzucił Burmistrzowi Miasta [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, domagając się: 1) zobowiązania Burmistrza do udzielania żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązania Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Burmistrz nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Podał, że obciążenie go kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. W ocenie skarżącego tworzenie "cenników" jest sprzeczne z zasadą bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Nadto skarżący powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji może być wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalanie. Organ stwierdził, że trudno oprzeć się wrażeniu, że postępowanie skarżącego w istocie uniemożliwia spełnienie jego żądań odnośnie udostępnienia wycen. Nadto uznał, że zarzut bezczynności jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż rzeczywiście – jak wskazywał J. Ł. - skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). Należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej zwanej tez w skrócie u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., 4 II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Niepodjęcie tej czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z ustępu 2 w/w przepisu wynika, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa skargę. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 2 – do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydania decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z powyższych przepisów wynika, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie toczy się co do zasady według zasad wynikających z przepisów k.p.a., który znajduje zastosowanie (też zresztą z modyfikacjami wyżej przedstawionymi) tylko w zakresie wskazanym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy stwierdzić można, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji na temat czy była wykonana wycena nieruchomości - działek ewidencyjnych nr 3129, 2551/2, 1231, 1432/7, 443, 969, 2695/1, 2438 i 56/309 – jeśli tak to o udostępnienie tej wyceny. Domagał się także udostępnienia aktów notarialnych obejmujących nieruchomości położone w obrębie nr [...], sprzedanych przez Gminę Miejską [...] w latach 2010 – 2013 r. (do sierpnia). Skarżący domagał się udostępnienia w/w informacji – jak podał – "w formie kserokopii – dostępu do przeglądania informacji w urzędzie". W żadnym z pism Burmistrza Miasta [...], którymi wzywano skarżącego do sprecyzowania bądź uzupełnienia składanych przez niego wniosków o udostępnienie informacji nie wskazano terminu i rygoru dla niewykonania wezwania. Jak wyżej podano, co prawda postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie toczy się według przepisów o postępowaniu administracyjnym, ale jest to de facto swoiste postępowanie administracyjne – które wszczęte zostało przez złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ewentualne braki czy niejasności wniosku powinny być usunięte przez wezwanie wnioskodawcy, aby możliwe było wykonanie konkretnej – oczekiwanej przez wnioskodawcę – czynności materialno – technicznej, albo wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z żądanych przez skarżącego informacji, jak wynika z akt sprawy, przesłano mu tylko kserokopie aktów notarialnych – jak zresztą oświadczył skarżący na rozprawie – nawet w tym zakresie "nie udostępniono mu wszystkich, o które mu chodziło". W stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że w chwili orzekania nie został w pełnym zakresie załatwiony wniosek skarżącego o uzupełnienie informacji publicznej, że organ poprzez odpowiednie sformułowanie wezwań nie doprowadził nawet do wyjaśnienia, których konkretnie działek ewidencyjnych dotyczy ten wniosek, aczkolwiek trudno się spodziewać, aby w każdym obrębie [...] była np. działka oznaczona nr 56/309. Jak wyżej wskazano zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 907/13 (Lex nr 1375655) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjami i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też ani sporne, ani wątpliwe, że co do zasady informacje, których udostępnienia domaga się skarżący w świetle wyżej wskazanych poglądów opartych na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej są informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Sam skarżący formułując swe żądania zdawał sobie sprawę z tego, że oczekiwane dokumenty mogą zawierać dane, które musza być przed udostępnieniem zanonimizowane. Skoro więc działania podjęte przez organ w celu wyjaśnienia zakresu i uściślenia przedmiotu żądania nie doprowadziły dotychczas do zakończenia sprawy, stwierdzić należało, że Burmistrz pozostaje w bezczynności. Z uwagi na brak nadania podjętym przez organ działaniom koniecznej formy – co do wyznaczenia terminu i nadania rygoru niewykonania wezwania w tym terminie, nie można przyjąć, że owa bezczynność jest wynikiem jedynie dość chaotycznych wniosków skarżącego. Nie ma też znaczenia, że skarżący jest osobą mało komunikatywną. Tym bardziej organ powinien dołożyć wszelkich starań, aby kierowanym do strony wezwaniom nadać odpowiednią formę i treść, która pozwoli na zadośćuczynienie wnioskowanym czynnościom, bądź też na wydanie decyzji – stosownie do okoliczności. Mając na uwadze powyższe należało skargę uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania stwierdzonej bezczynności Burmistrza Miasta [...] za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie pozwala na to okres czasu, jaki upłynął o daty złożenia wniosku, tj. od 5 sierpnia 2013 r. Nie jest on na tyle długi, aby przyjąć, iż mamy do czynienia z przypadkiem rażącym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd nie mógł natomiast się odnieść do zarzutów dotyczących kwestii wysokości i zasadności opłaty za przesłane kserokopie aktów notarialnych, gdyż wykracza to poza granice niniejszej sprawy.