III SA/Kr 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym stoiska do sprzedaży obwarzanków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. D. i P. D. kwotę 474,00 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu, Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...], Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz zgodnie z art. 104 K.p.a. odmówił M. D. i P. D. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. G stoiska o powierzchni 1m2 do sprzedaży obwarzanków. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wskazane na mapie sytuacyjno-wysokościowej miejsce lokalizacji stoiska znajduje się przy elewacji budynku nr [...] (budynek C), a ten zaś zgodnie z przepisami Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Ponieważ szerokość chodnika w proponowanym miejscu lokalizacji stoiska wynosi 6 m została pozytywnie zaopiniowana przez Dział Inżynierii Ruchu ZIKiT pod względem bezpieczeństwa pieszych, jednakże w trakcie rozpatrywania sprawy propozycja nie została zaakceptowana. Następnie organ dodał, iż wzdłuż ul. G znajduje się już 6 stoisk, przy których sprzedawane są obwarzanki, wobec czego nie ma uzasadnienia dla lokalizacji jeszcze jednego stoiska handlowego do sprzedaży obwarzanków w pasie drogowym ul. G. Powołując się na przepisy Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...], organ wskazał, że nadmierne zgromadzenie stoisk handlowych w jednym miejscu wprowadza negatywny odbiór przestrzeni publicznej oraz zakłóca jej ekspozycję, co jest sprzeczne z nakazem ochrony wynikającym z Uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Proponowana lokalizacja została negatywnie zaopiniowana przez Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Oddziału Ochrony Zabytków. Od powyższej decyzji M. D. i P. D. wniosły odwołanie, domagając się jej uchylenia. Skarżące podniosły, że organ wydający decyzję naruszył art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędna wykładnię oraz § 6 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię, a także poprzez naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 68 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wniesienia zastrzeżeń do protokołu. Po przeprowadzeniu procedury odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, w jego ocenie nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżących, bowiem organ I instancji zarówno prawidłowo powołał przepisy prawa materialnego, jak również szeroko uzasadnił stan faktyczny i prawny decyzji. Za bezzasadny uznał zarzut odwołania dotyczący tego, że stronie uniemożliwiono wniesienie zastrzeżeń do protokołu, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ w dniu 19 listopada 2012r. wysłał do pełnomocnika strony oraz do wiadomości strony, zawiadomienie o zakończonym postępowaniu wyjaśniającym z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wniesienia uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012r. [...] uchyliło decyzję ZIKiT z dnia [...] 2012r. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek zastosował się do wskazówek Kolegium i dokonał dalszych ustaleń w kierunku wskazanym przez SKO. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły M. D. oraz P. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r., nr [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. G stoiska do sprzedaży obwarzanków o powierzchni 1m2 a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - naruszenie § 4 pkt 9 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...], poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stoiska do sprzedaży obwarzanków są obiektami małej architektury oraz, że odnosi się do nich załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta nr [...] określający miejsca lokalizacji obiektów małej architektury na terenie Parku Kulturowego [...]; - naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, bowiem decyzja została wydana w oparciu jedynie o fragment powołanego przepisu, bez odwołania się do niego w sposób całościowy; a także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, art. 7 K.p.a. i art. 177 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz art. 8 w związku z art. 68 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wniesienia zastrzeżeń do protokołu. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że trudno uznać, aby stoisko z obwarzankami było obiektem małej architektury. Należy bowiem stwierdzić, że urządzenie służące do sprzedaży obwarzanków jest stoiskiem handlowym, które nie da się zakwalifikować do obiektów, o jakich mowa w przepisach prawa budowlanego. Organ nie wykazał dlaczego pomimo wydania pozytywnej opinii przez Dział Inżynierii Ruchu ZIKiT nie przychylono się do przedmiotowej propozycji. Ponadto organ stoi na stanowisku, że wzdłuż ul. G ulokowano już 6 stoisk tej samej branży w związku z czym nadmierne ulokowanie niniejszych stoisk handlowych wprowadzałoby negatywny odbiór przestrzeni publicznej. Taka argumentacja przeczy prawidłowo ustalonemu stanowi faktycznemu. Zgodnie z numeracją adresów na ul. G po stronie chodnika, na którym miałoby stanąć stoisko skarżących istnieją dwa podobne punkty sprzedaży oddalone od siebie co najmniej o 100 m. Po drugiej stronie ul. G wzdłuż numeracji nieparzystej zlokalizowano cztery stoiska z obwarzankami, które umieszczone są relatywnie blisko siebie. Dlatego też dziwi argument organu I instancji, jakoby nadmierna ilość stoisk miała wpłynąć negatywnie na odbiór przestrzeni. Uwagę zwraca również powoływanie się przez organ na możliwe niszczenie elewacji kamienicy położonej przy ul. G poprzez ustawienie tam stoiska. Brak jest jakichkolwiek wskazań w jaki sposób zlokalizowanie w tym miejscu punktu sprzedaży miałoby wpływać na stan kamienicy. Wózek w którym znajdują się obwarzanki nie jest na trwale przytwierdzony do ściany kamienicy, co więcej nie musi się z nią nawet bezpośrednio stykać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Zaskarżona decyzja narusza prawo materialne jak i procesowe. Mają racje skarżące, że organ odwoławczy w decyzji nie przedstawił stanu faktycznego i toku rozumowania odnośnie stosowania przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...]. W ocenie Sądu organ odwoławczy stan faktyczny i podstawę prawną skwitował lakonicznym stwierdzeniem, że twierdzenia skarżącej nie znajdują uzasadnienia, bowiem organ I instancji zarówno prawidłowo powołał przepisy prawa materialnego jak również szeroko uzasadnił stan faktyczny i prawny decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania z wyjątkiem jednego zarzutu jakoby organ uniemożliwił stronie wniesienia zastrzeżeń do protokołu. Co do pozostałych zarzutów organ nie wypowiedział się. W tej części zdaniem Sądu organ nie zastosował się do przepisów procedury administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przedstawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. Skarżące w odwołaniu i skardze kwestionowały stanowisko organu, iż możliwe jest niszczenie elewacji kamienicy położonej przy ul. G poprzez ustawienie tam stoiska. Zdaniem skarżących brak jest jakichkolwiek wskazań w jaki sposób zlokalizowanie w tym miejscu punktu sprzedaży miałoby wpływać na stan kamienicy, albowiem wózek w którym znajdują się obwarzanki nie jest na trwale przytwierdzony do ściany kamienicy, co więcej nie musi się z nią nawet bezpośrednio stykać. Organ odwoławczy nie wyjaśnił stanowiska i nie wykazał dlaczego pomimo wydania pozytywnej opinii przez Dział Inżynierii Ruchu (k-12) nie przychylono się do wniosku skarżących. Ponadto organ nie dokonał oceny stanowiska Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego w kontekście faktu, że wzdłuż ul. G ulokowano już 6 stoisk tej branży. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do tych zarzutów stanowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a także art. 7 K.p.a. i art. 177 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego. Sąd nie może wnioskować o przyjętych i ustalonych faktach wyłącznie ze negatywnego rozstrzygnięcia, dowody muszą być ocenione. W tej kwestii należy przywołać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że jednym z podstawowych elementów tworzących standard sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek ujawniania w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok TK z 21 lipca 2009r., K 7/09, OTK-A 2009, Nr 7 poz. 113). Przenosząc ustalenia Trybunału Konstytucyjnego na grunt procedury administracyjnej stwierdzić należy, że ujawnienie motywów jakimi kierował się organ administracji publicznej, powinno nastąpić w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia tego organu. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ w treści decyzji z dnia 29 stycznia 2013 r. wskazał jedynie, że skarżąca nie ma racji bowiem organ I instancji prawidłowo powołał przepisy i uzasadnił stan faktyczny i prawny sprawy. Organ nie odnosi się do interpretacji konkretnego przepisu przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...]. Odnosi się jedynie do całej Uchwały, co nie jest powołaniem podstawy prawnej. Może w/w Uchwała nie stosuje się do tego przypadku, gdyż go w niej nie przewidziano, co oczywiście nie oznacza, że w oparciu o inne przepisy jest możliwe rozstrzygnięcie pozytywne jak i negatywne dla skarżących. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi, które są niezbędne do skontrolowania jej legalności przez sąd administracyjny. Decyzja administracyjna powinna być jasna i zrozumiała dla stron w takim stopniu, by każda przeciętna osoba niemająca przygotowania prawniczego mogła zrozumieć intencje organu wydającego decyzję. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w treści art. 107 § 3 K.p.a. czyli przy uwzględnieniu, że uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a. Co więcej prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Poza tym należy wskazać, że organy obu instancji powołały samą Uchwałę w podstawie rozstrzygnięcia bez podania stosownego przepisu prawa. Zatem nie wskazały podstawy prawnej w tej części, co jest oczywiste. Strona nie może domyślać się, jak w tej sprawie, jaki przepis organ miał na myśli. Wobec powyższego uznając, że zaskarżona decyzja jest ogólnikowa, niejasna i narusza wskazane powyżej przepisy postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą wynikająca z art. 200 ww. ustawy.