II SA/Wa 301/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania E. S. od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował E. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. E. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (aktu mianowania) i powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wskazał, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] rażąco narusza przepisy: art. 223 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o pisemne "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r., znak [...] i załączone kryteria punktowe. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji Szef Służby Celnej wyjaśnił, że w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust 2 - 6 art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. Mianowanie do określonego korpusu ustawa uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Mając więc na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w [...] określił stronie stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. powtórzył zarzuty podniesione we wniosku i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na okres służby w służbie Celnej (14 lat, 4 miesiące i 3 dni do dnia wydania zaskarżonego aktu), posiadane wykształcenie i doświadczenie w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Finansów stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej z podanych niżej względów. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła w Służbie Celnej korpusy (szeregowych Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej oraz oficerów starszych Służby Celnej) oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Przyporządkowanie do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie, funkcjonariuszy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Kryteria zawarte w art. 223 ust. 2-6 precyzyjnie określają sposób ustalenia przynależności funkcjonariuszy do określonego korpusu Służby Celnej. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu [...] (tak jak odwołujący), starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego stopień określa się w korpusie podoficerów Służby Celnej. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu [...] października 2009 r., E. S. pełnił służbę w stopniu [...]. Mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej należało określić E. S. stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, określił E. S. stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Mianowania E. S. w oparciu o art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, dokonano więc prawidłowo do korpusu podoficerów Służby Celnej. Stosownie do przepisu art. 223 ust. 7 określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, w ramach danego korpusu, uzależnione jest m.in. od okresu służby w Służbie Celnej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jednakże powyższe kryteria nie mają wpływu na przynależność do określonego korpusu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Szefa Służby Celnej o stwierdzenie nieważności była decyzja (akt mianowania) wydana w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...], której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (aktu mianowania), była więc ocena jej prawidłowości z punktu widzenia wymogów zawartych w powyższej ustawie w kontekście podniesionych zarzutów odnośnie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Szef Służby Celnej zastosował się do powyższego obowiązku i poddał szczegółowej analizie przepisy, których niezastosowanie i nieuwzględnienie przemawiało, zdaniem odwołującego, za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Jednakże w wyniku przeprowadzonej analizy, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. aktu mianowania. Z kolei przeprowadzone przez Ministra Finansów postępowanie wykazało, że stanowisko Szefa Służby Celnej wyrażone w zaskarżonej decyzji jest słuszne. Dlatego też należy uznać, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdzenie zaś w postępowaniu odwoławczym zgodności skarżonej decyzji z prawem obliguje do utrzymania jej w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzucił powyższej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie słowa: "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnoszą się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż słowa te oznaczają dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, 2. naruszenie przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji ich niezastosowania przez organ prowadzący postępowania i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r., znak [...] i załączone kryteria punktowe, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego, w myśl naruszonego przepisu, winna być stwierdzona jej nieważność. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu, według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle powyższych zasad należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt Ill SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa możemy więc mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Ministra Finansów i Szefa Służby Celnej odmawiające stwierdzenia nieważności aktu mianowania skarżącego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów służby celnej. Skarżący czyni aktowi mianowania zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie słowa "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnoszą się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż słowa te oznaczają dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Organ nadzoru zbadał, mając na uwadze treść wniosku, czy wymieniona decyzja personalna rażąco narusza prawo i wywiódł, iż taką wadą nie jest ona dotknięta, jak też nie stwierdził zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko organu należy podzielić. Sam skarżący, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czyni skarżonej decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...] zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł, jak w wyroku.