II OSK 1302/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1588/13 w sprawie ze skargi [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1588/13 po rozpoznaniu skargi [...] w S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Starosta M. w dniu [...] grudnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił decyzją nr [...], znak: [...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w M. dla [...] w S. W efekcie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to podtrzymał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 29/12. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki inwestycyjne zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania terenu uchwalonym uchwałą nr XVIII/125/2007 Rady Miejskiej Międzychodzie z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód w obrębach: Międzychód, Bielsko, Dzięcielin, Wielowieś, oraz części obrębu Muchocin (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z 2008 r., nr 21 poz. 446), jako jednostki 1.67b MW i 1.63a KPX - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny placów publicznych. Analizując projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym oraz przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy organ uznał, że kubatura budynku nie wychodzi poza wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, jednakże odległość rozbudowanego budynku od działki sąsiedniej zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu do działki o nr ew. [...] wynosi 2,84 m. Oznacza to, że zewnętrzne ściany rozbudowanego budynku będą znajdowały się w odległości 2,84 m. Zaś w ścianie zwróconej ku działce o nr ew. [...] zaprojektowano otwory okienne oraz drzwiowe. Zaprojektowanie ściany budynku z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m powoduje, że usytuowanie budynku jest niezgodne z § 12 ust. 1, 2 czy 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, Starosta M. naruszył art. 35 Prawa budowlanego, a naruszenie to ma charakter rażący ponieważ w badanym przypadku zbadanie zgodności rozbudowy z zapisami § 12 rozporządzenia nie polegało na skomplikowanym dokonaniu wykładni zapisów tego przepisu tylko na prostej subsumpcji, która nie wymaga interpretacji zapisu ww. norm. Również usytuowanie schodów organ ocenił jako naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia, ponieważ znajdują się one w nieznacznej odległości od granicy z działką sąsiednią i odległość ta nie przekracza dopuszczalnego 1,5 m. Doszło także do naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem przedmiotową rozbudowę zaprojektowano w stosunku do budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] tak, że wysokość budynku zaprojektowanego ma wysokość większą w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki niż budynek istniejący. Zaś działka o nr ew. [...] nie została objęta pozwoleniem na budowę, które można by wziąć pod uwagę. Organ I instancji zauważył, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Oceniając projekt budowlany organ uznał go za niekompletny. Nie przedstawia on bowiem m.in. odległości, wysokości projektowanego budynku w stosunku do budynku istniejącego na działce o nr ew. [...], nie określa charakterystycznego układu budynku na działce o nr ew. [...], np. poprzez przedstawienie, czy tenże budynek posiada podpiwniczenie czy też nie, czy jak będzie połączony z zaprojektowaną rozbudową. W projekcie budowlanym brak oświadczenia A. D. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wiedzy technicznej, uprawnień budowlanych, czy też innych dokumentów świadczących, że jest ona projektantem przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji Starosta M. mimo ciążącego na nim obowiązku nie uzupełnił projektu budowlanego o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną przez C. S. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o sprawdzeniu projektu budowlanego przez osobę uprawnioną. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody postępowanie było dotknięte wadami, w efekcie czego doszło do naruszenia art.10, art. 61 § 4 i 77 k.p.a. Zaś decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/09, LEX 746688 stanął na stanowisku, że naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągała za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji jak i całego postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania organ stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie zaistniały przesłanki do uznania, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowana decyzja narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na usytuowanie ściany z otworami w odległości mniejszej niż 4 m, rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu przewidującego realizację schodów zewnętrznych w odległości mniejszej, aniżeli wskazana w ww. przepisie, tj. mniejszej niż 1,5 m. Dodatkowo został naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż wejście na schody zewnętrzne zostało zaprojektowane przy granicy z działką sąsiednią. Brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Reasumując organ II instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia, a także art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom organu I instancji, przy wydawaniu kontrolowanego w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ brak "zwymiarowania", brak określenia charakterystycznego układu budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa; jak również nie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż strony postępowania – inwestor i współwłaściciele działki nr ew. [...] nie sprzeciwiali się w toku postępowania spornej inwestycji. Zaś okoliczność braku udziału w postępowaniu pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę [...] w S. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a także kwestię rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że w decyzji organu odwoławczego brak jest rozważań odnośnie charakteru naruszonej normy oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, z powodu których uznać należało, że wywołane przez naruszenie prawa skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd wskazał, że dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż przedwczesnym jest kontrolowanie zaskarżonej decyzji pod kątem dokonanych przez organ merytorycznych rozważań o naruszeniu przez pozwolenie na budowę jakiegoś przepisu prawa czy przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, które w ocenie Sądu zostały naruszone oraz braku wykazania na czym polegał istotny wpływ naruszonych przepisów na wynik sprawy, co uniemożliwia skarżącemu podjęcie polemiki z wyrokiem; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia do wyroku w taki sposób, iż jest ono wewnętrznie sprzeczne, albowiem stanowisko Sądu zgodnie z którym w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "brakuje rozważań" odnośnie do charakteru stwierdzonych naruszeń prawa oraz wywołanych skutków społeczno - gospodarczych wyklucza stwierdzenie zawarte w wyroku, iż wymagane jest "poczynienie wyczerpujących rozważań" w powyższym zakresie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu stanowiska skarżącego zawierającego rozważania dotyczące oczywistości stwierdzonych naruszeń, charakteru naruszonych przepisów oraz wywołanych stwierdzonymi uchybieniami ujemnych skutków społeczno - gospodarczych, a w konsekwencji przyjęcie, że w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "brak jest takich rozważań", co doprowadziło do uchylenia decyzji w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw. Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] w S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę, jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zatem wskazanie przez sąd przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie, na czym to uchybienie polegało, a także wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, jakiego rodzaju naruszeń prawa dopuścił się organ odwoławczy. Sąd nie wskazał żadnego przepisu postępowania administracyjnego, który został naruszony przez organ, a co za tym idzie, nie wyjaśnił wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W związku z tym stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nastąpiło bez wykazania spełnienia przesłanek koniecznych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, bowiem z pisemnych motywów rozstrzygnięcia nie można się dowiedzieć, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie sposób więc ocenić, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W istocie rzeczy WSA w Warszawie nie dokonał oceny, czy organ zasadnie uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest taką wadą prawną, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zawarł rozważań dotyczących zaistnienia, w jego ocenie, przesłanek wskazujących na rażące naruszenie prawa. Argumentację w tym przedmiocie organ zawarł w uzasadnieniu na stronie 6 zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby rozważania organu, dotyczące zaistnienia, w jego ocenie, przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, uznać za niewyczerpujące, a tym bardziej, że brak jest tego typu rozważań. Stanowisko organu odwoławczego jest wyrażone w sposób jasny i czytelny. Inną sprawą zaś pozostaje kwestia, czy stanowisko to jest prawidłowe. W takiej sytuacji rzeczą Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy stanowisko organu i jego ocena zaistnienia przesłanek, stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, odpowiada prawu. Tymczasem WSA w Warszawie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie uwagi wyżej poczynione. Następnie efekty tej kontroli zawrze w uzasadnieniu wyroku, spełniającym wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 7