I OSK 1579/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/13 w sprawie ze skargi A. K. K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieprzyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2013 r., II SA/Wa 1459/13 uchylił decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] lutego 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Z kolei w myśl art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, zaś według art. 186 ust. 1, szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Zatem, brzmienie art. 181 ust. 1 p.s.w. wskazuje na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu stypendium. Jednocześnie, uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji odmownej wymaga przede wszystkim szczególnie starannego i rzetelnego oraz szczegółowego wykazania przesłanek warunkujących nieprzyznanie określonego prawa oraz przedstawienia w taki sam sposób, że przesłanki te nie zostały spełnione przez stronę, albo że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę. Powołany art. 181 ust. 1 p.s.w., został znowelizowany z dniem 1 października 2011 r. przez art. 1 pkt 129 lit. a ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455), a jego poprzednia treść stanowiła, że stypendium za wyniki w nauce lub sporcie może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Z kolei według § 30 ust. 1 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 33 Rektora Uniwersytetu [...] z 21 września 2011 r. w sprawie wprowadzania Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, który to przepis stanowił jednocześnie podstawę materialnoprawną powyższych decyzji, stypendium Rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, który: 1) uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub 2) osiąga wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Analizując brzmienie art. 181 ust. 1 ustawy i § 30 ust. 1 Regulaminu można zauważyć sprzeczność pomiędzy obiema normami prawnymi, tj. pomiędzy prawem wewnętrznym uczelni i prawem powszechnie obowiązującym, jakim jest ustawa. Działanie organów administracji publicznej, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Przepisy Regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego treść jest odmienna od treści przepisu ustawowego, nie pozwala Sądowi uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Innymi słowy, organ był związany normą ustawową, jako nadrzędną i w konsekwencji powinien był wydać rozstrzygnięcie na jej podstawie, a nie na podstawie – sprzecznego z ustawą – prawa wewnętrznego. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r., I OSK 2528/12 (LEX 1269656), że "Użyta w przepisie art. 181 ust. 1 p.s.w. alternatywa łączna w postaci spójnika "lub" odnosi się do kryteriów, jakie musi spełnić student, żeby otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, a nie do różnicowania kategorii tego stypendium. Tak więc, o to stypendium może ubiegać się skutecznie zarówno student, który spełnia tylko jedną przesłankę warunkującą jego przyznanie (np. uzyskał wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym), jak i student, który wypełnił kilka lub wszystkie z wymienionych w tym przepisie wymagań. Stypendium rektora dla najlepszych studentów jest jedno, natomiast jego przyznanie jest uwarunkowane spełnieniem różnych przesłanek, które mogą być spełnione łącznie, ale nie muszą". Zatem, rację należy przyznać skarżącemu, że oceniając jego wniosek, nie można przy wydawaniu decyzji o przyznaniu stypendium rektora dla najlepszego studenta, pominąć jego osiągnięć naukowych, o ile wskazane przez niego, zostaną uznane za takowe przez organ. Wobec powyższego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, nie niesie w sobie cech prawidłowej decyzji uznaniowej, lecz naruszając w sposób już wyżej opisany przepisy art. 181 ust. 1 p.s.w. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., charakteryzuje się dowolnością, która ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok został zaskarżony poprzez wniesienie skargi kasacyjnej przez Odwoławczą Komisję Stypendialną dla Studentów Uniwersytetu [...] w całości. Sądowi zarzucono naruszenie art. 181 ust. 1 p.s.w. w zw. z art. 186 ust. 1 p.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkoła wyższa w ramach swojej autonomii nie jest uprawniona do selektywnego zastosowania kryteriów - innych niż wysoka średnia ocen - według których przyznawane jest stypendium rektora dla najlepszych studentów, a wskazanych w przepisie art. 181 ust. 1 p.s.w. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 3 p.s.w., student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Zgodnie zaś z art. 181 ust. 1 p.s.w. stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Paragraf 30 ust. 1 Regulaminu (wydanego na podstawie art. 186 p.s.w.) ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla Studentów Uniwersytetu [...], w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, zwanego dalej Regulaminem, stanowi, że: stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który: 1) uzyskał za rok studiów wysoką średnią lub 2) osiąga wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Powyższa regulacja nie stoi w konflikcie z art. 181 ust. 1 p.s.w. Rektor działając w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego przy opracowywaniu Regulaminu dokonał interpretacji art. 181 ust. 1 w taki sposób, że przyjął, iż zgodnie z przepisem ustawowym stypendium rektora mogą otrzymywać dwie kategorie osób: po pierwsze osoby, które uzyskały wysoką średnią, po drugie osoby, które posiadają tzw. osiągnięcia (naukowe, artystyczne lub sportowe), przy czym można dokonać wyboru spośród przesłanek składających się ma daną kategorię. Z art. 181 ust. 1 p.s.w. nie wynika bowiem, aby istniał obowiązek wypłacania stypendiów z tytułu spełnienia wszystkich "podkategorii" drugiej kategorii (tzn. za osiągnięcia różnego typu). To od uczelni zależy, czy zdecyduje się wypłacać stypendium rektora dla najlepszych studentów np. za osiągnięcia naukowe, i jakie kryteria będzie tutaj stosować oraz jak podzielone zostaną wewnętrznie (tzn. na poszczególne kategorie osiągnięć) środki przeznaczone na stypendia rektora. Powyższa wykładnia art. 181 ust. 1 p.s.w. podzielana jest również w doktrynie: "Zastąpienie z dniem 1 października 2011 r. stypendium za wyniki w nauce lub sporcie nowym stypendium rektora dla najlepszych studentów dotyczyło nie tylko nazwy stypendium, lecz także kryteriów jego przyznawania. Uczelnie mogą przyznawać stypendium rektora nie tylko według dotychczasowych kryteriów wysokiej średniej ocen lub wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, lecz także według kryteriów osiągnięć naukowych i artystycznych. Kryteria przyznania stypendiów rektora dla najlepszych studentów - w granicach określonych w art. 181 ust. 1 - określa rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego w szczegółowym regulaminie ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Z treści powołanego przepisu wynika, że kryteria te, w ramach autonomii uczelni, mogą być zastosowane zarówno łącznie, jak i selektywnie. Nie ma też obowiązku zamieszczania w regulaminie wszystkich wymienionych w ustawie kryteriów. Nie ma natomiast podstaw do określania w regulaminie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, np. osiągnięć w pracy organizacyjno-społecznej na rzecz środowiska akademickiego" (M. Kubiak, G. Winiarz [w:] W. Sanetra, M. Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 422). Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przytoczył treść tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., I OSK 2528/12. W ocenie organu nie stoi ona w sprzeczności z prezentowanym przez niego stanowiskiem - albowiem w powołanym wyżej wyroku NSA rozstrzygnął kwestię tego, że "stypendium jest jedno, natomiast jego przyznanie jest uwarunkowane spełnieniem różnych przesłanek, które mogą być spełnione łącznie, ale nie muszą". W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000 r., SK 18/99 (OTK 2000/7/258) stwierdził, że: "przez autonomię szkół wyższych rozumieć należy konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego. Oznacza to, że Konstytucja RP zakłada istnienie aktów wewnętrznych tych uczelni i że uczelnie regulują tymi aktami zakładowymi, zgodnymi z prawem - prawa i obowiązki studentów". Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że granice autonomii uczelni są wyznaczone przez normy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym jest oczywiste, że wewnętrzne akty normatywne organów uczelni nie mogą naruszać przepisów rangi ustawowej. Jeżeli do tego dochodzi, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia w przypadkiem jaskrawego i rażącego naruszenia – wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności. Wyrazem autonomii wyższej uczelni jest zawarte w art. 186 ust. 1 p.s.w. upoważnienie ustawowe dla rektora do ustalenia szczegółowego regulaminu, określającego m.in. szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Oznacza to, że ogólne kryteria przyznawania stypendiów dla najlepszych studentów zostały określone w art. 181 ust. 1 p.s.w., w myśl którego, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Zatem, spełnienie każdego z kryteriów określonych w tym przepisie rangi ustawowej uprawnia studenta do ubiegania się o to stypendium. Trafnie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2013 r., I OSK 2528/12, że o to stypendium może ubiegać się skutecznie także student, który spełnia tylko jedną z ustawowych przesłankę warunkującą jego przyznanie. Zatem, organ uczelni wyższej nie może pozbawiać studenta uprawnienia ubiegania się o stypendium, które ten nabył na mocy normy zawartej w ustawie. Natomiast uprawnienie rektora do ustanowienia szczegółowych kryteriów udzielania świadczeń pomocy materialnej, w tym stypendiów dla najlepszych studentów, oznacza prawo do ich skonkretyzowania, np. poprzez określenie dolnego progu średniej ocen, który trzeba osiągnąć, aby spełnić ustawową przesłankę "uzyskania za rok studiów wysokiej średniej ocen". W żadnym zaś razie, nie jest to uprawnienie do pominięcia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 181 ust. 1 p.s.w. Przyznanie uczelniom autonomii nie może bowiem naruszać konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.