II SA/Wa 1352/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. o zwolnieniu go ze służby w Milicji Obywatelskiej, na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. W jego uzasadnieniu wskazał, że prawdziwym powodem zwolnienia go ze służby było podjęcie działań zmierzających do zarejestrowania Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w latach 1980-1981 oraz aktywne działanie w ramach Niezależnego Związku Zawodowego Milicjantów. Wnioskodawca podniósł również, iż według prokuratora IPN Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w S., decyzja o zwolnieniu ze służby wypełnia znamiona czynu określonego w art. 134 § 1 Kk., polegającego na bezprawnym przekroczeniu uprawnień przez osoby reprezentujące pracodawcę w taki sposób, że została ona wydana bezprawnie i była działaniem na szkodę interesu prywatnego wnioskodawcy, co skutkowało wszczęciem śledztwa, które zostało umorzone z powodu przedawnienia. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 K.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że Komendant Wojewódzki Policji Obywatelskiej w S. w dniu [...] czerwca 1981 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o zwolnienie M.K. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.) z uzasadnieniem, iż funkcjonariusz "przejawia duże zaangażowanie i prowadzi destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy MO". Minister Spraw Wewnętrznych uwzględniając powyższy wniosek, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r., zwolnił ww. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy. W uzasadnieniu podał, że Minister Spraw Wewnętrznych był z mocy przepisów w ówczesnym brzmieniu organem uprawnionym do zwolnienia M.K. ze służby. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zastosowaniem istniejącej podstawy prawnej, tj. przepisu art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, pozwalającej zwolnić funkcjonariusza ze służby w ramach tzw. uznania administracyjnego z uwagi na "ważny interes służby". W praktyce na podstawie tego przepisu dokonywano zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić służby, a nie można ich było zwolnić na innej podstawie prawnej. Organ wskazał też, iż w świetle orzecznictwa, mając na względzie ustalony stan faktyczny, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie znajduje pełne oparcie w zastosowanych przepisach. Minister zwrócił ponadto uwagę, iż przywrócenie M.K. do służby w Policji możliwe było na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 121, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do byłych żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Służby Więziennej i Pożarnictwa, którzy zgłoszą wniosek o przyjęcie do służby, o ile spełniają oni warunki przewidziane w odrębnych przepisach. Jednakże zainteresowany nie występował z takim wnioskiem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.K. zarzucił powyższej decyzji błędną wykładnię prawa prowadzącą do oceny, iż jego zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie prawa i bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja, jako fikcyjna, została wydana z oczywistym, rażącym naruszeniem prawa, a także bez podstawy prawnej. W oparciu o powyższe wniósł o jej zmianę i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że jednym z trybów wzruszania decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, które następuje w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym posiada podstawę prawną lub czy jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenia mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ponadto ponownie podkreślił, że kwestionowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych została wydana z uwzględnieniem podstawy prawnej wyrażającej się w obowiązującym w ówczesnym stanie prawnym przepisie prawa materialnego – art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Stosownie do art. 65 ust. 3 tej ustawy, organem właściwym do podjęcia przedmiotowej decyzji jest Minister Spraw Wewnętrznych. Organ zwrócił też uwagę, że zwolnienie na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy ma charakter fakultatywny i w praktyce obejmowało funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, a nie można było zwolnić ich na innej podstawie prawnej. Podniósł również, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie określone. W związku z tym wskazał, że powyższa przesłanka winna być oceniana przez pryzmat zadań, do których Milicja Obywatelska została powołana oraz wymagań stawianych funkcjonariuszom wynikających z art. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Organ zauważył także, że we wniosku o zwolnienie M.K. ze służby podano, iż przejawia on duże zaangażowanie i prowadzi destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy, a nadto pomimo przeprowadzonej z nim rozmowy, nie zaprzestał tej działalności. Podniósł jednocześnie, że organ administracji, podejmując omawiane rozstrzygnięcie, uwzględnił interes społeczny, tożsamy z interesem służby, dając mu prymat nad interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania służby. Minister zwrócił uwagę na okoliczność, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym podlega jednostronnemu i władczemu kształtowaniu. Z tego względu nie odnoszą się do niego regulacje charakterystyczne dla prawa pracowniczego. Osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, a uzyskując przywileje, godzi się na stosowanie wobec siebie zaostrzonych kryteriów ocennych. Organ stwierdził, iż co prawda kwestionowaną decyzję wydano z pewnymi uchybieniami co do braku uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych, jednakże ówczesne przepisy takiego wymogu nie przewidywały, ani też nie odsyłały do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym. Ponownie też wskazał na przepisy ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawianym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne, które mogły stanowić dla strony podstawę dochodzenia swoich roszczeń, w tym przywrócenia do służby, z których strona nie skorzystała. Organ stwierdził ponadto, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej. Zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej poprzez przyjęcie, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło w ramach tzw. "swobodnego uznania", podczas gdy było represją za działalność związkową, stanowiącą nadużycie urzędnicze, a więc rażące przekroczenie granic "swobodnego uznania" i tym samym rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazał, że został zwolniony ze służby za to, że "po umowie społecznej z sierpnia 1980 r. należał do tych funkcjonariuszy dawnej milicji obywatelskiej, którzy zakładali niezależny związek zawodowy milicjantów w celu naprawy milicji obywatelskiej", co jest bezsporne. Podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych, tak jak każdy organ administracji, może działać wyłącznie w ramach prawa i na podstawie przepisów prawa, co wynika nie tylko z obecnie obowiązującej Konstytucji RP, lecz także z Konstytucji PRL z 1952 r. Nie można zatem uznać za legalne stosowania wobec skarżącego represji za obrazę słusznych wartości i kwalifikowania ich jako leżących w interesie służby. W przypadku uznania administracyjnego miarą legalności rozstrzygnięcia jest także powołanie się przez organ na prawdziwe lub nieprawdziwe przesłanki. Z dzisiejszej perspektywy, w szczególności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oceny stanu wojennego oczywistym jest, iż to nie zwolnienie, lecz kontynuowanie służby przez skarżącego, leżało w interesie tej służby. Natomiast pozostawienie w obiegu prawnym decyzji o charakterze typowo represyjnym, nie da się pogodzić z zasadą państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnych i jest odstępstwem od sformułowanej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest kontynuacją postępowania w zwykłym trybie, lecz nowym postępowaniem w nowej sprawie. Jego istotą nie jest orzekanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz jedynie ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Wobec tego organ administracji publicznej, badając powyższe kwestie, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który mógłby prowadzić do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W sprawie niniejszej przedmiotem postępowania nieważnościowego jest rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. o zwolnieniu M.K. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zwolnienie z tej przyczyny może nastąpić jedynie na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych (art. 65 ust. 3 cyt. ustawy). Niewątpliwie zwolnienie ze służby w oparciu o przepis art. 65 ust. 2 pkt 7 omawianej ustawy ma charakter fakultatywny i odbywa się w drodze tzw. uznania administracyjnego. Należy zgodzić się z organem, że pojęcie "ważny interes służby" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zaś w praktyce na podstawie takiego przepisu dokonywano i obecnie dokonuje się zwolnień funkcjonariuszy, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka "ważnego interesu służby" winna być zatem oceniana, jak zasadnie podnosi organ, przez pryzmat zadań realizowanych przez Milicję Obywatelską, a także wymagań stawianych funkcjonariuszom tej formacji. W myśl zaś przepisu art. 1 cyt. ustawy, do zadań Milicji Obywatelskiej należała ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego, zaś funkcjonariuszem MO mógł być obywatel polski o nieskazitelnej przeszłości, którego cechowała obywatelska i patriotyczna świadomość oraz wysoka ideowość, korzystający w pełni z praw publicznych i dający rękojmię należytego wykonywania powierzonych obowiązków, posiadający odpowiednie wartości moralne, określone kwalifikacje zawodowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zakres wymagań, jakie winni spełniać funkcjonariusze MO, był bardzo szeroki i nieprecyzyjny, jeśli wziąć pod uwagę m.in. wymóg "obywatelskiej patriotycznej świadomości", czy "wysokiej ideowości". To do przełożonych należała zatem ocena spełniania powyższych wymagań. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariuszami i ma obecnie charakter administracyjnoprawny podlegający jednostronnemu i władczemu kształtowaniu, a nie charakter pracowniczy, który cechuje równość stron. Ponadto powstaje on przez mianowanie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co pociąga za sobą godzenie się na zaostrzone kryteria ocenne. Nie sposób więc uznać, by Minister Spraw Wewnętrznych rażąco naruszył przepis prawa materialnego w postaci art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, skoro skarżący, co nie jest kwestionowane, prowadził w ocenie przełożonych, destrukcyjną działalność wśród funkcjonariuszy MO, angażując się aktywnie w działalność związkową. Zaistniały zatem przesłanki do przyjęcia, iż "ważny interes służby" przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby. Podkreślenia wymaga, że dla potrzeb postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, nie można oceniać zachowania skarżącego oraz działań podjętych przez organ, z dzisiejszej perspektywy, jak czyni to skarżący. Miarodajny jest dla tej oceny bowiem stan faktyczny i prawny w dniu jego podjęcia. Wskazać przy tym wypada, że o "rażącym naruszeniu prawa" w świetle orzecznictwa możemy mówić wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex nr 114 5613). Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2565/10, Lex nr 121 9119). Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut pojęcia kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 1981 r. Również zarzut wydania kwestionowanego rozkazu personalnego bez podstawy prawnej nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stwierdza się bowiem w doktrynie, "przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenie praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (...)" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 732). W przedmiotowej sprawie podstawę prawną kwestionowanego rozkazu personalnego, co nie budzi wątpliwości, stanowi cytowany już wyżej przepis art. 65 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Sąd podziela ponadto w pełni stanowisko organu, że nie zachodzi także żadna z pozostałych przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.