II SA/Ol 965/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skarg M.B. E.B., M.B, Stowarzyszenia A, J.K i Z.W na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia 1) odrzucić skargi; 2) zwrócić skarżącym uiszczone wpisy od skarg: Stowarzyszeniu A w kwocie 300 złotych (trzysta złotych), M.B. w kwocie 300 złotych (trzysta złotych), E. i M.B solidarnie kwotę 300 złotych (trzysta złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. B., E. B., M. B., Stowarzyszenie A, J. K. i Z. W. wnieśli skargę na uchwałę nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia rozstrzygnięcia uwag do Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]". Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 134/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił powyższe skargi. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia 9 listopada 2012r. radca prawny O. B. wezwała Radę Gminy "[...]" do uchylenia przedmiotowej uchwały zarzucając, że rażąco narusza ona interes prawny jej mocodawców. Wskazała, że działa w imieniu M. B., E. B., M. B., Z. W., J. K. i Stowarzyszenia A oraz podała, iż szczegółowe uzasadnienie wniosku i pełnomocnictwa zostaną doręczone w terminie 7 dni. Pismo to nie zostało podpisane przez pełnomocnika. W dniu 19 listopada 2012 r. radca prawny O. B. złożyła pismo z dnia 16 listopada 2012 r. jako uzupełnienie powyższego wniosku, w którym podniosła, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza przepisy prawa i interes prawny jej mocodawców. W dniu 18 stycznia 2013r. pełnomocnik M. B., E. B., M. B., Stowarzyszenia A, J. K. oraz Z. W. wniosła do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezbędne do otwarcia drogi do sądu administracyjnego w celu zaskarżenia uchwały. Podniesiono, że wezwanie z dnia 9 listopada 2012r., wniesione przez pełnomocnika skarżących, nie zostało przez nią podpisane, przez co nie wywołuje skutku prawnego. Nie mogło też w ocenie Sądu takiego skutku wywołać pismo pełnomocnika skarżących z dnia 16 listopada 2012r., stanowiące uzupełnienie wniosku z dnia 9 listopada 2012r., gdyż nie było to samodzielne pismo, zawierające żądanie usunięcia naruszenia, a wyłącznie uzupełnienie niepodpisanego pisma z dnia 9 listopada 2012r. Tym samym Sąd stwierdził, że nie mogło ono wywołać skutków prawnych. W związku z tym Sąd uznał, że pełnomocnik skarżących nie dokonała skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 16 listopada 2012r. Wskazano, że gdyby pismo z dnia 9 listopada 2012r. zostało podpisane przez pełnomocnika, a więc wywołało skutki prawne, to skarga do Sądu z dnia 18 stycznia 2013r. złożona zostałaby z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Natomiast przy przyjęciu za wezwanie wyłącznie pisma z dnia 16 listopada 2012r., termin do wniesienia skargi należałoby uznać za zachowany. Jednakże błędne działanie pełnomocnika nie może prowadzić do wydłużenia terminu do wniesienia skargi. Sąd wskazał także, że z załączonych dokumentów nie wynika, aby – wbrew twierdzeniom uzupełnień skarg - skarżący: Stowarzyszenie A, J. K. i Z. W. w piśmie z dnia 19 listopada 2012r. wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnictwa dołączone do tego pisma udzielone zostały w dniu 9 listopada 2012r. wyłącznie przez E. B., M. B. i M. B., natomiast pełnomocnictwa dołączone do uzupełnień skargi, obejmujące wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez Stowarzyszenie A, J. K. i Z. W. noszą datę 17 stycznia 2013r. Po tej dacie pełnomocnik nie wzywała Rady Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa. Takiego wezwania nie dokonali też sami skarżący. Skoro zaś skarżący przed złożeniem skarg na uchwałę nie dokonali skutecznego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to skargi wniesione do sądu administracyjnego jako niedopuszczalne podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia wniesionej przez E. B., M. B. i Stowarzyszenie A postanowieniem z dnia 17 września 2013r. (Sygn. akt II OSK 1970/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od spełnienia zarówno przesłanek podmiotowych, przedmiotowych jak i formalnych. Podniesiono, że zakres przedmiotowy spraw sądowoadministracyjnych określony został w art. 1, art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten zakres obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych. Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli. Wskazano, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w toku procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" i stanowiła o sposobie rozstrzygnięcia przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu Studium. Wyjaśniono, że w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zrezygnował z instytucji zarzutów i protestów na rzecz uwag do projektu aktu planistycznego, które - o ile nie zostały uwzględnione przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), są przedstawiane radzie do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 tej ustawy rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto w myśl art. 12 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Przy czym tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W związku z tym Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że załączniki - będąc jedynie częścią uchwały w sprawie studium - nie stanowią samoistnego aktu, na który przysługiwałby odrębny środek zaskarżenia. Przy czym ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. W związku z tym akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium - niezależnie od tego, czy ma postać odrębnej uchwały, czy załącznika do uchwały o przyjęciu studium - może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia studium. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie sposobu rozstrzygnięcia uwag do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a droga sądowa jest niedopuszczalna. Wskazano zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiadał kompetencji do rozpoznania merytorycznego skarg i oceny zaskarżonego aktu, a tym samym nie był w ogóle zobowiązany do dalszego badania, czy spełnione zostały warunki formalne określone art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla przyjęcia skarg wniesionych w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przystępując do rozpatrzenia przedmiotowych skarg w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2013r. (sygn. akt II OSK 1970/13), mocą którego zostało uchylone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 134/13), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związany jest oceną prawną zawartą w wyżej powołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013r. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaś stwierdził, że skarga na uchwałę o sposobie rozstrzygnięcia przez radę gminy uwag wniesionych do projektu studium nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Przy czym podkreślono, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej uwagi te winny być rozstrzygnięte. Nawet jednak w przypadku, gdy rada podejmie w tym zakresie uchwałę, to nie jest to samoistny akt, na który przysługiwałby odrębny środek zaskarżenia. Stąd też skarga na uchwałę w sprawie sposobu rozstrzygnięcia uwag do studium jest niedopuszczalna. Skoro zaś skarga jest niedopuszczalna to sąd administracyjny nie bada kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.