II OSK 355/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 994/13 w sprawie ze skargi A.R. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania marszałka województwa I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od skarżącej kasacyjnie A. R. na rzecz Sejmiku Województwa [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 994/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę A. R. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odwołania marszałka województwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Sejmik Województwa [...], na podstawie art. 37 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596), odwołał M. K. z funkcji Marszałka Województwa [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Przewodniczącemu Sejmiku Województwa Podkarpackiego (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3). Pismem z dnia 20 lipca 2013 r. A. R. wezwała Sejmik do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, polegające na tym, że skierowany do organu wniosek inicjujący postępowanie w sprawie nie spełniał obligatoryjnego wymogu pisemnego uzasadnienia przyczyn odwołania Marszałka. Zdaniem A. R., radni – inicjatorzy postępowania przed Sejmikiem nie podjęli nawet najmniejszej próby wykazania, że fakty uzasadniające odwołanie Marszałka w ogóle nastąpiły oraz, że po ich zidentyfikowaniu i nazwaniu miały walor działań w takim stopniu negatywnych, że powinny skutkować zmianą obsady organów wykonawczych Województwa. A. R. podkreśliła, że uzasadnienie wniosku nie zostało rozszerzone ustnie, zaś podczas sesji Sejmiku w dniu [...] maja 2013 r. nawet jego "skąpa" pisemna treść nie została odczytana. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Sejmik Województwa [...] odmówił uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na braki formalne pełnomocnictwa oraz brak legitymacji skargowej po stronie składającej wezwanie, a także to, że nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, bowiem z przepisu tego nie wynika, by uzasadnienie przyczyny odwołania miało zawierać jakieś szczegółowe elementy. Jeśli przyczyna odwołania Marszałka nie budziła wątpliwości radnych, to oznacza, że była dla nich wystarczająca. Skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożyła A. R., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącej ww. uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie skarżącej naruszenie to polegało na podjęciu powyższej uchwały pomimo, że skierowany do Sejmiku Województwa Podkarpackiego wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie nie spełniał obligatoryjnego wymogu pisemnego uzasadnienia przyczyn odwołania Marszałka. W dalszej części ponowiona została argumentacja przedstawiona uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, że w następstwie zarzucanego naruszenia prawa zachodzi zarówno przesłanka naruszenia praw osób trzecich określona w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak też przesłanka naruszenia interesu prawnego, określona w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarżąca podkreśliła, że jako mieszkanka województwa podkarpackiego ma prawo oczekiwać, że pochodzące z wyborów pośrednich organy samorządu województwa będą ukonstytuowane w sposób odpowiadający wymogom ustawy. "Dotykają" ją bowiem decyzje administracyjne wydawane przez Marszałka, jak też akty normatywne wydawane przez Zarząd Województwa. Skoro więc organy Województwa, powołując inne organy, działają jawnie i osoba określona w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dostrzega nielegalność ich działania w tak doniosłych dla wspólnoty samorządowej sprawach jak ustrój organów wykonawczych, to brak podstaw do odmawiania jej legitymacji skargowej w zakresie uruchomienia sądowej kontroli legalności aktu kreującego organy wykonawcze Województwa. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny ma charakter indywidualny, aktualny (odnosi się do bieżącego ustroju organu wspólnoty samorządowej) i konkretny (powołanie się nań następuje z uwzględnieniem skutku nielegalności działania władzy publicznej). W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 994/13, oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, który będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na potwierdzenie powyższych ocen Sąd przywołał stanowisko doktryny oraz orzecznictwa. Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie opowiedział się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej i uznał, że taki charakter ma zaskarżona uchwała o odwołaniu Marszałka Województwa [...], a tym samym możliwe jest poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej. Jednak obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie, ponieważ w związku z treścią art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa skarżący, składając skargę, musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego. Jego brak zaś powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa. Następnie Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "naruszenia interesu prawnego" oraz stwierdził, że legitymacji skargowej nie uzasadnia sama przynależność do wspólnoty samorządowej – skarżący zawsze zobowiązany jest do wykazania naruszenia jego własnego interesu prawnego (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, wyd. 2012). Taki interes nie wynika bezpośrednio z przepisów określających ustrój organów wykonawczych województwa – w tym art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, a skarżąca nie wykazała, że w jej ocenie uchwała dotknięta naruszeniem tego przepisu, bezpośrednio pozbawia ją przysługujących jej praw albo ogranicza ją w sposobach korzystania z dotychczas przysługujących uprawnień, czy też nakłada na nią określone obowiązki. Na marginesie Sąd dodał, że zaskarżona uchwała nawet hipotetycznie nie mogła zakłócić wykonywania zadań przez samorząd województwa, bowiem na tej samej sesji Sejmiku, odrębnymi uchwałami, które weszły w życie z dniem podjęcia, dokonano wyboru nowego Marszałka, Wicemarszałków oraz Członków Zarządu Województwa [...]. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że skarżąca A. R. nie ma w niniejszej sprawie legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odwołania Marszałka Województwa [...]. Sąd wskazał, że ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił natomiast podnoszonej w odpowiedzi na skargę argumentacji Sejmiku wskazującej na wadliwe udzielenie pełnomocnictwa. W ocenie Sądu pełnomocnictwo z prawem substytucji udzielone przez A. R. w dniu 15 lipca 2013 r. radcy prawnemu W. M. i podpisane przez skarżącą, jest prawidłowe. Nie budzi również wątpliwości zakres tego pełnomocnictwa – ma ono charakter ogólny, a na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest przepisów, które uzależniałyby skuteczność pełnomocnictwa od ograniczenia jego zakresu do poszczególnych czynności. Kwestią odrębną i pozostającą bez wpływu na kontrolę Sądu jest natomiast kwestia uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca, jako mieszkaniec Województwa [...] a limine nie mogła mieć interesu prawnego w domaganiu się sądowej kontroli legalności uchwały odwołującej Marszałka tego Województwa i z tych względów jej skarga podlegała oddaleniu; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 p.p.s.a. przez wywołanie skutku res iudicate, podczas gdy legalność zaskarżonej uchwały nie została w ogóle oceniona, a skargę oddalono z powodu przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do jej kwestionowania z uwagi na nieprzekonujące wykazanie jej interesu prawnego oraz pominięcie, że w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 90 ust. 3 p.p.s.a. brak legitymacji do wniesienia skargi powinien był spowodować jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; - art. 141 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. przez niesformułowanie w uzasadnieniu wyroku własnej oceny prawnej Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i ograniczenie się do przywołania orzecznictwa sądowego wyrażonego na tle innych spraw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz Sejmiku kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji w sytuacji stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie A. R. nie posiada interesu prawnego, prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, badanie przez Sąd Administracyjny legitymacji skargowej określonego podmiotu wymaga oceny merytorycznej z punktu widzenia treści art. 50 § 1 p.p.s.a., czyli ustalenia czy podmiot wnoszący skargę posiada interes prawny. To z kolei wiąże się z zastosowaniem konkretnych norm prawa materialnego, z których wynikają dla podmiotu wnoszącego skargę określone prawa i obowiązki związane np. z podjęciem konkretnej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Co do zasady wniesienie skargi do Sądu Administracyjnego na taki akt jest możliwe, jednak pod warunkiem wynikającym z art. 50 § 1 p.p.s.a. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać bowiem istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa , najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dodatkowym warunkiem zaskarżenia do Sądu Administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takiej uchwały doszło do naruszenia interesu prawny lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Z powyższego wywodu wynika, że brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 p.p.s.a. Dodatkowo wskazania wymaga, że zarzut ten nie spełnia wymogów określonych art. 176 p.p.s.a., ponieważ ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej jak art. 90 ust. 3, który został przywołany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, za niewystarczającą okoliczność dla uznania interesu prawnego A. R. jest fakt jej zamieszkania na terenie Województwa [...]. Podjęcie przedmiotowej uchwały o odwołaniu Marszałka Województwa nie miało bowiem żadnego wpływu na prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie związane z faktem jej zamieszkania na terenie ww. Województwa. Przywołaną przez skarżącą kasacyjnie okoliczność zamieszkania można zatem uznać wyłącznie jako element interesu faktycznego, a nie – prawnego. Powołanie się na tą okoliczności wymagało bowiem przywołania jej w powiązaniu z naruszeniem konkretnych praw i obowiązków, np. zapewnienia prawa do należytego dostępu do informacji publicznej. Co prawda w skardze kasacyjnej strona ją wnosząca wskazuje na kwestie związane z legalnością zaskarżonej uchwały, jednak nie precyzuje ani konkretnych naruszeń, ani nie wiąże ich z naruszeniem konkretnych praw i obowiązków istniejących po stronie strony skarżącej kasacyjnie. Z tego względu przywołany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej fakt zamieszkania A. R. na terenie Województwa [...] jest niewystarczający dla uznania istnienia legitymacji skargowej. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła także na czym miałoby polegać wywołanie zaskarżonym wyrokiem skutku res iudicate, ponieważ oddalenie skargi w niniejszej sprawie związane było wyłącznie z legitymacją skargową, a nie oceną legalności zaskarżonej uchwały. Ponadto za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił własną interpretację art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd ten jedynie na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał stanowisko judykatury i doktryny. W tym zakresie Sąd trafnie przyjął, że skargę w trybie ww. przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Takie stanowisko Sądu uprawniało do stwierdzenia, że warunkiem zaskarżenia jest wykazanie, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego – tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skoro A. R. w niniejszej sprawie takiego skutku związanego z uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie wykazała, to istniały podstawy do oddalenia jej skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie nie można zatem dopatrzeć się żadnych naruszeń prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.